Verwaltungssanktion der ESBK vom 10. März 2023 (Art. 100 BGS)

Commission fédérale des maisons de jeu CFMJ Secrétariat CH-3003 Berne, CFMJ La Commission fédérale des maisons de jeu par l'intermédiaire de son Secrétariat rend la présente DÉCISION en la cause X. SA concernant la procédure administrative ouverte à son encontre le 23 août 2022 aux fins de déterminer la réalité d’une violation de la législation sur les jeux d’argent en matière de protection contre le jeu excessif (art. 71 ss. LJAr). Recommandé (R) X. SA N° de référence: ESBK-A-BB8C3401/1 Notre référence: Berne, le 10 mars 2023

2/35 ESBK-A-BB8C3401/1 Faits: A. Le 11 août 2022, la Commission fédérale des maisons de jeu CFMJ a conduit une inspection auprès de X. SA. A cette occasion, plusieurs dossiers ont été identifiés dans lesquels des décisions prises en rapport avec la protection sociale des joueurs paraissent incompatibles avec les faits en possession de la maison de jeu. B. Le 23 août 2022, X. SA a reçu notification de l’ouverture d’une procédure administrative à son encontre aux fins de déterminer la réalité d’une violation de la législation sur les jeux d’argent en matière de protection contre le jeu excessif (art. 71 ss. LJAr1), en particulier l’obligation d’exclure les personnes dont la maison de jeu sait ou doit présumer qu’elles sont surendettées, ne remplissent pas leurs obligations financières ou engagent des mises sans rapport avec leurs revenu et fortune (art. 80 LJAr). Ladite procédure vise à évaluer de même les incidences de toute violation éventuelle des dispositions précitées au point de vue de l’exercice d’une activité commerciale irréprochable (art. 8, al. 1er, let. b, ch. 2 et let. d LJAr; art. 10 OJAr2). C. Le même jour (23 août 2022), la CFMJ a mené une inspection dans les locaux de X. SA au cours de laquelle les dossiers de protection sociale (terrestres) des années 2021 et 2022 ont été étudiés. Parmi les cas examinés, figurent ceux de : - A. – dossier n°5472 Ce joueur visite le casino en moyenne 20 fois par mois. Ses pertes nettes3 entre le 1er juillet 2020 et le 16 juillet 2021 atteignent 39'686 francs et même 221'386.07 francs depuis 2012. Il est signalé par le personnel de l’établissement le 16 juillet 2021 pour « une modification frappante dans son comportement de visite », « des particularités dans son comportement émotionnel », ainsi que « des modifications négatives de son comportement social ». Le Comité social de X. SA, organe décisionnel en matière de mesures sociales, décide à son sujet le 21 juillet 2021 « […] au vu des éléments relevés dans la [fiche d’annonce] mais du fait que selon les collaborateurs, le client aurait les moyens de jouer, […] de ne pas ouvrir de [détection précoce4] pour le moment ». Le dossier ne contient pas de justificatifs financiers. - B. – dossier n°5452 Ce joueur attire la vigilance du casino le 27 mai 2021 en ayant cumulé plus de 90 visites en 60 jours. Le suivi de son activité via la carte-client de X. SA révèle une perte nette de 8'281 francs entre le 31 mars et le 30 mai 2021. Il passe un entretien le 24 juin 2021 avec la responsable de la protection sociale dont il ressort que « il tient une station-service […], joue avec un montant définit à l’avance et s’il perd ne rejoue pas ». Le dossier ne contient pas de justificatifs financiers. Aucun relevé de solvabilité n’a pu être obtenu à son sujet. Aucune mesure n’a été prise passé l’entretien. 1 Loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d’argent; LJAr, RS 935.51. 2 Ordonnance du 7 novembre 2018 sur les jeux d’argent; OJAr; RS 935.511. 3 X. SA se repose en effet sur la notion de perte « nette », soit l’ensemble des gains du joueur sur une période définie diminué des pertes recensées. Elle réalise le plus souvent cette estimation grâce aux données de la carte-client des joueurs concernés, laquelle répertorie l’ensemble des mises et des gains aux jeux d’argent automatisés. Cette estimation ne tient donc pas compte de l’ensemble des mises du joueur. 4 Selon la terminologie de X. SA, le terme « détection précoce » (fréquemment « DP ») est appliqué à la période d’observation, précédée d’une information au joueur concerné, qui peut être ouverte après une « fiche d’annonce » (ou « FA ») du personnel, un signalement automatique en fonction du nombre de visites, une dénonciation de tiers ou une transaction soumise à enregistrement au sens de la Loi sur le blanchiment d’argent. Une détection précoce n’est pas nécessairement ouverte à la suite d’une fiche d’annonce. X. SA peut également ordonner des suivis sans ouverture de « détection précoce ».

3/35 ESBK-A-BB8C3401/1 - C. – dossier n°5471 Un signalement du personnel, le 14 juillet 2021, consigne la déclaration de ce joueur selon laquelle « il [a] fait une dizaine de retraits au bancomat, […] s’est mis en négatif de 2'000 francs sur son compte, […] ne comprend pas comment il a pu perdre autant, […] veut se faire interdire mais hésite encore, […] joue pour se refaire, […] a un salaire d’apprenti (env. 500 francs) […] s’en veut énormément et est "dégouté" ». Le signalement s’assortit par ailleurs d’une note manuscrite retranscrivant le propos du joueur selon lequel il aurait perdu 4'000 francs sur la soirée et voudrait « encore jouer pour essayer de tout récupérer ». Un suivi vidéo réalisé le 17 juillet 2021 pour la soirée du 14 confirmera une perte de 3'500 francs. Le 23 juillet 2021, le joueur est placé « en détection précoce » et un entretien est réalisé. Il y indique être célibataire et sans enfants, apprenti aide-soignant et en tirer un revenu maximal de 500 francs par mois, vivre chez ses parents sans supporter de charges financières. Il ajoute n’avoir pas de poursuites, s’autoriser 100 francs de pertes au casino par semaine et rejouer ses gains. Ces déclarations ne sont corroborées par aucune pièce. Le lendemain de cet entretien, le joueur est signalé à nouveau pour « s’être littéralement enfui en courant du casino quand il s’est rendu compte que son père […] était présent ». Un nouveau suivi vidéo a lieu le 4 août 2021 pour la soirée du 31 juillet 2021 qui constate une perte de 550 francs. Le 15 septembre 2021, X. SA conclut que le faible nombre de visites durant sa période d’observation justifiait que le dossier soit clos. - D. – dossier n°5729 Cette joueuse est dénoncée comme dépendante au jeu par un tiers le 23 septembre

2021. Le service de la protection sociale s’entretient avec elle le 27 septembre et elle déclare à cette occasion (à 5 semaines de sa retraite) toucher un salaire net mensuel de 3'750 francs pour 1'800 francs de charges fixes (loyer, assurances, impôts, etc.), n’avoir aucune dette et venir au casino avec entre 100 et 200 francs à chaque visite (« voire parfois 500 »). Placée en « détection précoce » pour une durée initiale de 8 semaines, elle accumule à réitérées reprises des pertes nettes significatives sur de courtes périodes, savoir : -1'459 francs entre le 23 et le 28 septembre, -1'426 francs entre le 20 et le 26 octobre, -1'818.50 francs entre le 27 octobre et 2 novembre, -530 francs entre le 3 et le 9 novembre. Le 17 novembre, par une décision du Comité social, le suivi est prolongé de 4 semaines. Le 18 novembre un nouvel entretien a lieu lors duquel il est conseillé à la joueuse, désormais à la retraite depuis trois semaines, de ne pas prendre sa carte bancaire avec elle au casino pour ne pas dépasser son budget. Néanmoins, au cours des semaines qui suivent, l’intéressée accumule des pertes nettes de : -581 francs entre le 17 et le 23 novembre, -2'436.50 francs entre le 1er et le 7 décembre, puis enfin -691 francs entre le 8 et le 12 décembre. Le suivi cesse à cette date et le 15 décembre, le Comité social « au vu du fait que la cliente n’a pas enregistré de grande perte sur la période de prolongation de la [détection précoce], tel que démontré par les suivis de caisse, suivi …5 et le suivi vidéo, [décide] de fermer la [détection précoce] sans mesure […] ». Le dossier est donc clos. 5 La … est la carte-client offerte par X. SA .

4/35 ESBK-A-BB8C3401/1 Le dossier ne contient pas de pièces attestant des revenus ou de la fortune de la joueuse. - E. – dossier n°5807 Signalée par le personnel le 5 novembre 2021 après 40 visites (sur 26 jours) au mois d’octobre, le Comité social conclut à son sujet le 10 novembre qu’une « détection précoce » n’est pas nécessaire « au vu du faible nombre de visites de la cliente et de sa perte moyenne par visite ». Cette perte moyenne par visite est évaluée par le casino à 94.21 francs, en divisant les 4'522.12 francs de pertes nettes subies par la joueuse par ses 48 visites dans l’établissement au cours des mois précédents (du 25 septembre au 6 novembre 2021, la joueuse ne s’étant présentée qu’une fois, en 2017, auparavant). Le 18 novembre 2021, le frère de la joueuse demande à X. SA d’interdire sa sœur parce qu’elle a « plus de 150'000 CHF de poursuite […] doit de l’argent à sa famille, ami, etc. ». Le même jour, X. SA se procure un extrait de solvabilité « CRIF Teledata »6 qui confirme l’existence de poursuites et mentionne également deux actes de défaut de biens, dont un du 13 novembre 2017 pour 1'155 francs. Le casino exclut alors « provisoirement » E. le 19 novembre 2021. Le 25 novembre, la joueuse se présente au casino où elle est informée de cette mesure et confirme sa situation financière défavorable. Elle est alors exclue de manière « définitive ». - F. – dossier n°5893 Le 5 janvier 2022, le joueur demande à se faire exclure. Toutefois, il se rétracte lorsqu’il apprend que cette exclusion vaudra pour toutes les maisons de jeu suisses et ne pourra être levée avant trois mois. X. SA ordonne alors une « détection précoce » qui donne lieu, le 9 janvier, à un entretien au cours duquel le joueur déclare un revenu net de 5'000 francs par mois, être marié, avoir 3 enfants de 6, 4 et 2 ans, avoir fait sa demande d’exclusion « sur un coup de tête » et n’avoir aucune poursuite contre lui. Il ne dit mot de ses charges mais s’attribue un budget de jeu mensuel de 1'000 francs. Si sa fréquentation de l’établissement s’est principalement accrue entre octobre et novembre 20217, ses pertes nettes sont néanmoins évaluées sur toute l’année (du 1er janvier 2021 au 5 janvier 2022). X. SA parvient au total de 27'490.57 francs pour 2021, lequel total est ensuite ramené à une perte moyenne par visite de 392.72 francs. Cette évaluation a lieu le jour de l’entretien. La « détection précoce » se conclut le 31 mars 2022 sans mesure. La maison de jeu précise à l’appui de cette décision que « le client ne se met pas en danger financièrement ». Le dossier ne contient cependant aucune preuve de la situation financière de cette personne. Et au cours de la période d’observation, même s’il ne s’est présenté qu’en de rares occasions, F. a tout de même perdu 1'750 francs le 8 février et 270 francs le 20 février. 6 Le « Teledata », dont il sera amplement question plus bas, est un extrait de solvabilité informatisé proposé par CRIF AG et établi notamment par la compilation de registres publics (poursuites, commerce). Un « Teledata » classe les personnes en 5 groupes : A (solvabilité très élevée), B (élevée), C (normal), D (basse) et E (très basse). CRIF AG délivre ces évaluations en précisant dans ses conditions générales que les données peuvent être incomplètes ou incorrectes et décline toute responsabilité pour les dommages qui en résulteraient pour son client (CG, disponible sous https://www.mycrifdata.ch/home/fr/conditions-generales/, page consultée le 20.02.2023 à 11h30). 7 17 visites en octobre, 22 en novembre, contre 1-6 visites par mois d’avril à septembre et aucune entre janvier et mars.

5/35 ESBK-A-BB8C3401/1 Le 18 avril 2022, F. est une nouvelle fois signalé, cette fois pour avoir demandé de l’argent à l’une de ses connaissances (critère de risque accru, d’après les procédures de X. SA). Le casino réalise alors un nouvel examen de ses pertes nettes qui cette fois-ci, entre le 1er avril 2021 et le 20 avril 2022, s’élèvent à 35'894.89 francs, soit à 460.19 francs par visite. La perte nette a par conséquent augmenté de 8'404.32 francs en moins de 4 mois, ce que X. SA ne paraît pas relever. Le 20 avril 2022, le Comité social décide de renoncer à toute mesure « au vu du fait que le client a été en observation récemment et que sa [détection précoce] a été fermée en date du 31.03.2022, que selon les informations obtenues lors de l’entretien […] [le] client ne se met pas en danger financièrement […] et que sa perte moyenne par visite reste modérée ». - G. – dossier n°5916 Signalé le 25 janvier 2022 pour ses visites quotidiennes, parfois répétées sur une même journée (il comptabilise 40 entrées pour le mois de janvier), ce joueur est entendu le lendemain par le casino. Il déclare être étudiant, gagner 500 francs par mois (pour 60 francs de charges) et venir pendant ses vacances. Il s’accorde un budget de quelque 70 francs par visite et des pertes de 200 francs par mois. Du 1er janvier au 18 mars 2022, G. accumule 3'300 francs de pertes à la roulette anglaise, à raison de : -800 francs le 22 janvier, -350 francs le 21 février, -350 francs le 6 mars, -600 francs le 10 mars et -1'200 francs le 17 mars. Entre le 3 et le 10 mars, il subit de même pour 1'180 francs de pertes aux machines à sous. Le 11 mars, X. SA convie le joueur à un « petit entretien de sensibilisation » lors duquel on lui fait remarquer qu’il vient très souvent. G. assure alors que « tout se passe bien pour lui ». Il est néanmoins avisé le 24 mars 2022 par la maison de jeu que celle-ci va prolonger son observation d’un mois « au vu [de son] nombre de visites conséquent ». Du 21 au 27 mars, un suivi vidéo de ses activités est réalisé qui conclut à 1'779.85 francs de pertes pour 590 francs de gains. Le 20 avril 2022, X. SA décide l’exclusion « provisoire » du joueur en attente de preuves de sa situation de fortune. Il en est alors à 114 visites depuis le 25 janvier 2022. Les preuves voulues n’étant pas communiquées dans les 15 jours fixés à cette fin par le casino, l’exclusion devient « définitive » le 9 mai, par « décision extraordinaire ». - H. – dossier n°5974 Le 19 mars 2022, le joueur est signalé par un membre du personnel qui rapporte : « Monsieur vient désormais tous les jours, plusieurs fois dans la même journée. Il a fortement augmenté ses mises, comparé à ses premières visites. Il m’a fait savoir qu’il avait une fois gagné 3'000 francs et avait aussitôt tout perdu […]. » Un autre employé, le lendemain, fait une observation similaire, ajoutant que « Monsieur fréquente Mme G. depuis 3 semaines » et qu’il « le suspecte de [lui] emprunter régulièrement de l’argent ». Le service du concept social identifie 41 visites entre le 1er et le 21 mars, ce que le Comité social, le 23, qualifie de « faible nombre » ne justifiant pas l’ouverture d’une « détection précoce ». Entre le 1er janvier 2021 et le 21 mars 2022, le suivi de sa

6/35 ESBK-A-BB8C3401/1 carte-client indique une perte nette de 2'836.75 francs que X. SA assimile à une perte moyenne par visite de 52.53 francs. Il faut cependant préciser que H. n’a fréquenté l’établissement que 4 fois avant février 2022. S’il n’ouvre pas de « détection précoce » lors de sa séance du 23 mars, le Comité social fera néanmoins effectuer deux suivis vidéo. Dès le premier, effectué le 30 mars pour la journée du 19, il apparaît que le client a, et à plusieurs reprises, joué avec l’argent de Mme. G., ce qui constitue, d’après la nomenclature de la maison de jeu, un « critère de risque accru » exigeant l’ouverture immédiate d’une « détection précoce ». Le 7 avril, le service du concept social détermine en outre que H. a subi, sur 74 visites, une perte nette de 4'781 francs « depuis le 13.01.2019 » (rappelons cependant que ce joueur ne fréquente véritablement le casino que depuis février 2022). Le même jour, il est signalé une troisième fois, toujours pour son assiduité et décrit comme « à l’ouest », par l’auteur du signalement. Le 8 avril, H. et sa bienfaitrice, Mme G., demandent conjointement à s’exclure, indiquant, dans le formulaire rempli à cette occasion, qu’ils ont à la fois perdu trop d’argent au casino et passé trop de temps dans l’établissement (« 5-7 visites par semaine de 3-4 heures pour une mise moyenne de 2'000 francs par visite »). Leur exclusion est validée le jour-même. - I. – dossier n°5900 Ce jeune joueur fait l’objet de deux annonces successives (10 et 12 janvier 2022) qui mettent pareillement en évidence un nombre élevé de visites8 prolongées et des pertes importantes. Une première discussion avec la responsable suppléante « concept social » le 11 janvier révèle qu’il est étudiant, estime venir trop souvent, a, selon ses dires, « malheureusement » le temps de venir au casino, joue pour se refaire de ses pertes et veut garder le fait secret de ses amis. Une « détection précoce » est ouverte le lendemain qui donne lieu à un second entretien le 13 janvier au cours duquel I. indique être étudiant, gagner quelque 800 francs par mois et vivre chez ses parents. Il explique puiser dans ses économies pour jouer et tenter ce faisant de se refaire de ses pertes, mais aussi emprunter à ses amis pour venir au casino; il ajoute avoir également dépensé l’argent que ses parents lui avaient offert pour ses cours d’auto-école et qu’il les a abandonnés pour cette raison. Il déclare encore ne pas venir pour le plaisir, mais uniquement pour gagner. Il ne souhaite pas que ses parents sachent qu’il vient au casino dans la mesure où il a déjà vécu des mauvaises expériences avec des paris sportifs. Le suivi vidéo réalisé le 17 janvier sur les journées des 9 et 10 janvier confirme une perte de 791 francs, mais le joueur s’est présenté 22 fois en décembre 2021 et 24 fois en janvier, jusqu’à la date de son exclusion. Ses résultats en dehors des deux journées précitées ne sont pas indiqués. Le 21 janvier, I. s’inscrit sur la plateforme en ligne de X. SA; il y accumulera également plus de 200 francs de pertes en 3 jours. Dénoncé par sa mère le 24 janvier, il est finalement exclu sur les instances de son père qui en personne l’amène au casino à cette fin le 25 janvier. D. Le programme de mesures sociales de X. SA n’indique pas précisément comment, ni quand il faudrait considérer qu’un joueur excède ses possibilités financières. Cette question est laissée à l’appréciation du service du « concept social ». 8 Ce nombre est confirmé par les données de la maison de jeu : 22 entrées au mois de décembre 2021, 8 pour janvier le jour du premier signalement.

7/35 ESBK-A-BB8C3401/1 Quant aux moyens de ses décisions et quant aux procédures suivies par la maison de jeu, il ressort des dossiers examinés au cours de l’inspection du 23 août 2022 que, de manière générale : - le résultat du joueur est évalué en diminuant ses gains de ses pertes sur des périodes qui dépassent une journée d’exploitation et s’étendent parfois à des années de visites, ce résultat étant qualifié de perte nette; - ce résultat est ramené, en le divisant par le nombre total des visites du joueur sur la période considérée (variable) à une perte nette par visite qui sert à la prise de décision; - les statistiques tirées de la carte-client de X. SA obtenues pour un intervalle de temps donné, comportent différentes entrées associées à différents résultats nets, mais sans indication des dates ou périodes concernées; - les décisions concrètes (ouverture ou fermeture de « détection précoce », mise en place d’un suivi vidéo, etc.) sont prises par le Comité social, regroupant la responsable « concept social » et une à trois de ses collègues du domaine, lequel se réunit toutes les semaines. La CFMJ a enfin pu constater que, en 2021, la très grande majorité des joueurs ayant requis leur exclusion n’avait pas été préalablement détectée par le casino (3 joueurs détectés sur 30 exclusions volontaires). E. La responsable « concept social » a été interrogée durant l’inspection, entre autres, sur plusieurs des dossiers parmi les plus sensibles, à savoir les n°5471 (C.), 5472 (A.) et 5900 (I.). F. Le 16 septembre 2022, la CFMJ a soumis à X. SA dans le cadre de son droit d’être entendu un projet d’ordonnance provisoire faisant état d’indices forts que : - À plusieurs reprises, la maison de jeu a pris des décisions incompatibles avec la protection sociale des joueurs au vu des éléments de fait en sa possession; - Elle ne dispose pas de mécanismes de contrôle qui auraient permis d’identifier et de corriger ces décisions. La CFMJ prévoyait ainsi d’ordonner à la maison de jeu que celle-ci : - examine tous les dossiers de protection sociale depuis 2021 de manière à s’assurer qu’en toute occasion, ses décisions soient compatibles tant avec les éléments de fait en sa possession qu’avec la loi; - réévalue sans délai ses mesures organisationnelles et processus décisionnels en matière de protection sociale de façon à garantir en tout temps un traitement approprié et proportionné à leur situation concrète des joueurs jugés à risque. Un délai de 10 jours a été fixé à X. SA pour exercer son droit d’être entendu. G. Le 26 septembre 2022, X. SA a déclaré par courrier avoir pris plusieurs mesures destinées à améliorer la qualité et la pertinence de ses processus de prévention, de détection et de décision à l’égard des joueurs à risque. Elle a de fait annoncé qu’à l’avenir : - les personnes âgées de moins de 21 ans seraient écartées de ses opérations promotionnelles; - le seuil de détection à raison du nombre de visites serait abaissé de 90 visites en 60 jours à 45 visites en 60 jours pour les joueurs entre 18 et 21 ans; - un nouveau seuil de détection à raison du nombre de visite serait fixé à 15 visites en 10 jours pour tous les joueurs; - les périodes d’observations seraient raccourcies à 4 semaines (prolongeables) au lieu de 8 et comprendraient désormais 3 revues vidéo au lieu de 2 pour les joueurs

8/35 ESBK-A-BB8C3401/1 de moins de 21 ans, ajoutant pour ce dernier point « la détection précoce sera fermée avec trois revues vidéo à la place des deux revues actuellement demandées »; - son équipe chargée de la protection sociale serait renforcée. X. SA a également déclaré charger une personne en son sein de réexaminer les dossiers de protection sociale depuis 2021. Elle a enfin fait savoir l’exécution d’un audit de ses procédures le 14 octobre 2022 et annoncé vouloir soumettre, dès fin 2022, son concept de protection social à la surveillance annuelle de son organe de révision. H. X. SA n’ayant pas soulevé d’objection ou de remarque à l’endroit du projet d’ordonnance qui lui avait été soumis, ladite ordonnance lui a été notifiée le 3 octobre 2022 avec un délai d’exécution au 1er novembre 2022. Aucun recours n’a été déposé contre elle. I. En date du 24 octobre 2022, X. SA a fait rapport du contrôle réalisé sur les dossiers de protection sociale depuis 2021, ainsi que des mesures organisationnelles prises. Quant au premier point, X. SA déclare avoir constaté que « le processus d’ouverture de détection précoce est parfois trop long et aurait pu être plus rapide », que « dans certains cas, une détection précoce a été fermée sans mesure (ou pas ouverte) avec trop peu d’information concernant la situation du client », que « les exclusions de jeu volontaires présentes dans les dossiers traités, concernaient principalement des clients n’ayant pas été détectés auparavant » et que parmi ces derniers, certains « auraient pu être détectés par les collaborateurs en salle ». Quant aux mesures prises, X. SA a annoncé avoir mis en œuvre les mesures annoncées le 26 septembre 2022 (let. G, supra) et également que : - En ce qui concerne la durée parfois trop élevée du processus d’ouverture de « détection précoce », elle avait défini certaines catégories de joueurs pour lesquels cette « détection précoce » serait systématiquement et automatiquement ouverte (joueurs entre 18 et 21 ans, ayant parlé d’exclusion ou y pensant, ou indiquant avoir perdu d’importantes sommes d’argent); - En ce qui concerne le manque d’informations pour, en certains cas, l’ouverture ou la fermeture d’une « détection précoce », elle effectuerait des contrôles de solvabilité automatisés (« CRIF Teledata ») « plus ciblés », sans que cette dernière notion ne soit autrement explicitée; - En ce qui concerne la très faible proportion d’exclus volontaires préalablement détectés par le casino, le ciblage des joueurs à risque serait amélioré « grâce au renforcement de l’équipe du [concept social] et une meilleure présence en salle, ainsi qu’à la nouvelle alerte automatique pour les clients enregistrant 15 visites ou plus en 10 jours ainsi que l’alerte pour les clients âgés entre 18 et 21 ans enregistrant 45 visites en 90 jours ». J. La maison de jeu a également produit le rapport, commandité par elle-même, de la ... Ce rapport prend appui sur les mesures introduites par X. SA à partir du 26 septembre 2022 qu’il confronte à 9 dossiers de joueurs, dont les n°5900 (I.), 5472 (A.) et 5893 (F.) évoqués plus haut. Il se concentre principalement sur le respect des procédures internes de la maison de jeu et les résultats que les nouvelles mesures auraient permis d’atteindre. A l’égard des 3 joueurs évoqués ci-dessus, il conclut que : - dans le cas 5900 (I.), une exclusion volontaire aurait dû être proposée dès le 11 janvier 2022, vu les déclarations du joueur (joue pour se refaire, n’a pas de plaisir veut garder le secret de ses proches, etc.), et qu’il aurait été souhaitable qu’une exclusion fût imposée dès la dénonciation de sa mère le 24 janvier;

9/35 ESBK-A-BB8C3401/1 - dans le cas 5472 (A.), la décision de ne pas ouvrir de « détection précoce » reposait sur des considérations trop générales (« le client ne se met pas en danger financièrement » qui auraient dû être concrétisées (profession du joueur, revenu ou fortune); - dans le cas 5893 (F.), la situation familiale du joueur (3 enfants de 2, 4 et 6 ans) et sa situation professionnelle (serveur dans un restaurant pour 5'000 francs par mois) auraient réclamé que des justificatifs financiers fussent exigés. De manière générale, la ... conclut que « les modifications apportées au processus contribuent à renforcer la compatibilité des mesures avec la protection sociale exigée par la loi ». Elle précise toutefois que, dans les cas 5900 (I.) et 5472 (A.), notamment, ce sont moins les processus que leur mise en œuvre qui ont été inadéquats. Le soupçon de dépendance au jeu, après une dénonciation de tiers, devrait aboutir à une exclusion « provisoire » et la décision de ne pas ouvrir de « détection précoce » devrait reposer sur des éléments factuels solides. K. Le 31 octobre 2022, sur demande de la CFMJ, X. SA a fourni la liste de contrôle employée pour l’examen des dossiers de protection sociale depuis 2021, ainsi qu’un tableau énumérant les résultats individuels de cet examen et les mesures prises à sa suite. L’examen n’a concerné que les dossiers du casino terrestres et ceux des dossiers du casino en ligne qui avaient été mis à la disposition de la CFMJ au cours de son inspection du 23 août 2022. Sur les 176 dossiers évalués, X. SA retient 21 cas dans lesquels « [le casino] aurait pu faire autrement », 9 dans lesquels les procédures n’ont pas été respectées (pour l’essentiel des entretiens ou des recherches « Teledata » qui n’ont pas eu lieu) et 1 (I. n°5900) pour lequel la décision était inadaptée. Deux exclusions « provisoires » en attente de preuves financières ont été prononcées. 3 des 9 dossiers retenus par la CFMJ ne sont pas jugés problématiques. A l’égard des cas retenus à la let. C, supra, la maison de jeu fournit les appréciations suivantes : Dossier Appréciation Commentaires Mesures au 14.10.22 A. dossier n°5472 « aurait pu être fait autrement » « Manque les infos signalées / pertes importantes sans même un Teledata » « Teledata C » B. dossier n°5452 « ok » « Overflow » néant C. dossier n°5471 « aurait pu être fait autrement » « Ouverture DP 7 jours après le signalement / 5 critères et pas de Teledata et de mesures » « Le client n'est venu qu'une fois en juillet et plus depuis. » D. dossier n°5729 « ok » « Dénonciation de tiers non documentée / non crédible » néant E. dossier n°5807 « ok » « Dénonciation de tiers » néant

10/35 ESBK-A-BB8C3401/1 F. dossier n°5893 « aurait pu être fait autrement » « pertes importantes sans Teledata » « Sur conseil de SL (...) et suite au contrôle des dossiers, si nouvelle [fiche d’annonce], il faut ouvrir une [détection précoce]. » G. dossier n°5916 « aurait pu être fait autrement » « Processus long » [s’est fait exclure volontairement] H. dossier n°5974 « aurait pu être fait autrement » « 3 [fiches d’annonce] / [?] aurait pu être ouvert » [s’est fait exclure volontairement] I. dossier n°5900 « pas ok » « Aurait dû être clarifié et exclu provisoire après l'entretien » [s’est fait exclure volontairement] Le commentaire de chaque cas, y compris ceux mentionnés ici, parfois relatent une partie du processus de détection, parfois indiquent en quoi aurait consisté cet « autre » traitement que X. SA aurait pu réserver à la cause. En cas de pertes importantes du joueur, c’est, par exemple, un extrait de solvabilité « Teledata » qui est fréquemment recommandé. L. Le 9 décembre 2022, la CFMJ a adressé à X. SA, dans le cadre de son droit d’être entendu, un projet de décision finale. Ce projet qualifiait les faits découverts de manquement « moyennement grave » aux obligations de la maison de jeu justifiant une sanction s’élevant entre 1 et 5 % du PBJ réalisé en 2021. X. SA a été invitée à déposer ses observations jusqu’au lundi 9 janvier 2023. M. Le 4 janvier 2023, X. SA a requis une prolongation de son délai de réponse au 9 février 2023. Par décision du 9 janvier 2023, la CFMJ a accordé cette prolongation. N. Le 7 février 2023, X. SA a fait part de ses observations à la CFMJ (ci-après les « Observations »). De manière générale, elle ne juge pas que les cas relevés aient été traités de manière inadéquate, y compris ceux pour lesquels elle indiquait « aurait pu être fait autrement » ou « pas ok » dans son évaluation du 31 octobre 2022. Elle ajoute pour le surplus que « seuls deux (voire trois) [cas] dénotent une gestion de [ses] services qui aurait pu être améliorée ». Ces observations seront reprises dans les paragraphes qui suivent où il leur sera donné réponse dans la mesure de leur pertinence (c. 14, infra). O. Les observations de X. SA sont également accompagnées des dossiers des joueurs dont certains ont été mis à jour ou enrichis de nouvelles pièces. Ainsi : - A. (n°5472), « suite à la reprise du dossier CFMJ » (dossier n°5472, p. 9), a été exclu, d’abord à titre provisoire le 14 décembre 2022, puis strictement le 30, faute d’avoir produit les documents financiers qui étaient exigés de lui. Son dossier contient également deux extraits du registre du commerce datant du 14 décembre 2022 et se rapportant à des entreprises dont il est propriétaire, ainsi qu’un « Teledata C », remontant pour sa part au 14 octobre 2022. - B. (n°5452) a vu son dossier complété d’un extrait du registre du commerce établissant sa propriété sur la station-service évoquée dans ses déclarations à la maison de jeu. Ce document date du 14 décembre 2022.

11/35 ESBK-A-BB8C3401/1 - C. (n°5471) a été finalement exclu à titre provisoire en attente de preuves financières le 8 février 2023 après qu’il s’est présenté au casino le 5 du même mois, a déclaré ne disposer d’aucun budget et a malgré tout été observé à perdre 70 francs. - le dossier de D. (n°5729) a été rouvert le 14 décembre 2022 dans le cadre de « la reprise des dossiers CFMJ » (dossier n°5729, p. 5). Le même jour, X. SA a constaté que sa cliente avait subi une perte nette de 52'468.33 francs sur l’année 2022 et fait en sorte que lui soit réclamé, dès sa prochaine visite, un relevé de compte bancaire, un extrait du registre des poursuites et une preuve de ses revenus. Cette opération aura lieu le 16 décembre 2022. A l’occasion d’un entretien le même jour, elle indique jouer sur ses économies, apprécier de venir au casino « car elle y gagne parfois de jolies sommes » qu’elle reperd cependant le plus souvent et que « [elle] perd même plus que ce qu’elle a gagné au jeu ». Le 19 décembre 2022, elle transmet au casino des documents bancaires attestant d’une fortune de quelque 36'000 francs, mais se fait finalement exclure, volontairement, le même jour. Dans un message à la responsable « concept social » de X. SA, elle ajoutera quelque temps plus tard que « elle souhaitait remercier la dame qui [lui] a fait signer [son] exclusion volontaire […], lui dire merci de [lui] avoir ouvert les yeux ». - F. (n°5893) a été exclu provisoirement le 14 décembre 2022, puis strictement le 9 janvier 2023, faute d’avoir présenté les preuves financières qui lui étaient demandées. Considérants : 1. La CFMJ a pour tâche, notamment, de surveiller le respect des dispositions légales relatives aux maisons de jeu (art. 97, al. 1er, let. a, LJAr), et particulièrement les organes de direction des maisons de jeu (idem, ch. 1), l’exploitation de leurs jeux, le respect des obligations en matière de blanchiment d’argent (idem, ch. 2), ainsi que la mise en œuvre du programme de mesures de sécurité et du programme de mesures sociales (idem, ch.3). Elle retire la concession si le titulaire de celle-ci ou une des personnes auxquelles il a confié la gestion de la maison de jeu contrevient de manière grave et répétée à la législation ou à la concession (art. 15, al. 2, let. a, LJAr). Dans les cas de peu de gravité, la CFMJ peut suspendre la concession, la restreindre ou l’assortir de conditions et charges supplémentaires (art. 15, al. 3, LJAr). Le titulaire de la concession qui a contrevenu aux dispositions légales, à la concession ou à une décision ayant force de chose jugée peut en outre être tenu au paiement d’un montant pouvant aller jusqu’à 15 % du produit brut des jeux réalisé au cours du dernier exercice (art. 100, al. 1er, LJAr). En cas de violation de la législation sur les maisons de jeu ou d’autre irrégularité, la CFMJ peut enfin ordonner les mesures nécessaires au rétablissement de l’ordre légal ou à la suppression de l’irrégularité (art. 98, let. h, LJAr). Avant de prendre une décision, l’autorité entend les parties (art. 30, al. 1er, PA9). La CFMJ a transmis le 9 décembre 2022 un projet de décision de sanction à X. SA pour lui permettre de prendre position à son sujet. Dans ses observations du 7 février 2023, elle fait valoir ce qui suit. Quant au droit d’être entendu de X. SA 2. X. SA conteste que le projet de décision lui ait été communiqué de manière suffisamment complète pour lui permettre de se déterminer sur son contenu, ledit projet n’indiquant pas le montant de la sanction envisagé, mais seulement la fourchette dans laquelle ce montant serait fixé. A son avis, l’absence d’une proposition de sanction concrète, c’est- à-dire chiffrée, la priverait de « l’un des éléments les plus importants [lui] permettant de 9 Loi fédérale sur la procédure administrative; PA, RS 172.021.

12/35 ESBK-A-BB8C3401/1 comprendre la portée et les conséquences concrètes de la décision sur sa personne […] ». Elle constituerait en outre un défaut de motivation. 3. Ainsi que le rappelle X. SA, citant l’ATF 145 I 167 (c. 4.1), le droit d’être entendu, garantie constitutionnelle, comprend notamment le droit pour l’intéressé de s’exprimer sur les éléments pertinents avant qu’une décision ne soit prise touchant sa situation juridique. Toutefois, et ainsi que l’indique la même jurisprudence, le droit d’être entendu se rapporte surtout à la constatation des faits, le droit des parties d’être interpelées sur des questions juridiques n’étant reconnu que de manière restreinte (arrêt du TF du 9 août 2018, 4A_525/2017, c. 3.1), lorsque l’autorité entend se fonder sur des normes légales dont la prise en compte ne pouvait pas être raisonnablement prévue par les parties, lorsque la situation juridique a changé ou lorsqu’il existe un pouvoir d’appréciation particulièrement large. Le droit d’être entendu ne porte en principe pas sur la décision projetée et l’autorité n’a donc pas à soumettre par avance, pour prise de position, le raisonnement qu’elle entend tenir (ATF 132 II 257, c. 4.2, p. 267). 4. En l’espèce, X. SA a reçu, les constations de fait sur la base desquelles la CFMJ entendait fonder sa décision et l’indication que ceux-ci lui faisaient envisager de la sanctionner. Lui étaient par surcroît présentés les motifs qui justifiaient cette appréciation. Seul était laissé à déterminer précisément le montant exact de cette sanction et pour l’évidente raison que celui-ci, plus encore que le reste, devrait nécessairement tenir compte de ses observations. Il n’apparaît pas dès lors que la CFMJ aurait en quelque manière que ce soit « incomplètement protégé » le droit d’être entendu de X. SA. Il ne saurait enfin être question d’un quelconque défaut de motivation. C’est en effet, et pour les raisons évoquées plus haut, la décision qui doit être motivée et non le projet de celle-ci. La CFMJ n’entendant pas fonder sa décision sur des normes dont l’application serait raisonnablement imprévisible, elle n’a et n’avait pas à motiver le projet de cette décision plus qu’elle ne l’a fait en l’espèce. Les observations de X. SA quant à la violation de son droit d’être entendue doivent par conséquent être rejetées, raison pour laquelle la CFMJ maintient la présente décision de sanction en la motivant comme il suit. Principes quant à la protection des joueurs contre le jeu excessif 5. La législation sur les jeux d’argent a notamment pour but de protéger d’une manière appropriée la population contre les dangers inhérents aux jeux d’argent (art. 2, let. a, LJAr.) Dans ce contexte, les exploitants de jeux d’argent sont tenus de prendre des mesures appropriées pour protéger les joueurs contre la dépendance au jeu et l’engagement de mises sans rapport avec leur revenu et leur fortune (jeu excessif) (art. 71 LJAr, v. aussi pt. 1.1 de l’Acte de Concession de X. SA). Ces mesures doivent être adaptées au danger potentiel que présente le jeu considéré (art. 73, al. 1er, LJAr) et répondre à des exigences d’autant plus élevées que le danger potentiel du jeu est grand (idem, al. 2). 6. Les maisons de jeu élaborent un programme de mesures sociales qui définisse les mesures qu’elles entendent prendre pour protéger les joueurs (art. 76, al. 1er, LJAr). Ces mesures doivent en particulier concourir au repérage précoce des joueurs à risque (idem, al. 1er, let. b, et art. 78, al. 1er, LJAr) et à l’adoption et à l’application des mesures d’exclusion (art. 76, al. 1er, let. d, LJAr). Les maisons de jeu se dotent à cette fin de critères appropriés et pertinents pour l’observation du comportement des joueurs (art. 81, al. 1er, let. a, OJAr et 48, let. b, OMJ-DFJP10). Elles doivent en outre se servir de toutes 10 Ordonnance du DFJP sur les maisons de jeu du 7 novembre 2018; OMJ-DFJP, RS 935.511.1.

13/35 ESBK-A-BB8C3401/1 les informations en leur possession pour détecter les joueurs à risque (Arrêt du TF du 18 mai 2011, 2C_249/2010, c. 4.5; ATF 140 II 384, c. 5.2.2). Elles excluent des jeux les personnes dont elles savent ou devraient présumer, sur la base de leurs observations ou des informations de tiers, qu’elles sont surendettées, ne remplissent pas leurs obligations financières (art. 80, al. 1er, let. a, LJAr) ou engagent des mises sans rapport avec leur revenu et leur fortune (idem, let .b). Dans son arrêt B- 4024/2010 du 8 novembre 2010, le Tribunal administratif fédéral a précisé qu’une exclusion des jeux devait impérativement être prononcée dès lors que de simples indices fondaient le soupçon suffisamment étayé que la personne effectuait des mises paraissant disproportionnées par rapport à ses revenus et à sa fortune (cons. 6.1). Il a réaffirmé plus tard cette interprétation, ajoutant notamment qu’à partir du moment où la maison de jeu présume ou doit présumer, sur la base de ses propres constatations, que le joueur risque des mises disproportionnées par rapport à ses revenus et à sa fortune, il incombe au joueur de prouver qu'il peut se permettre ces mises (p. ex. au moyen de relevés bancaires actuels, de certificats de salaire, de déclarations d'impôts, etc.) (B-4830/2011 du 26 juin 2013). Cette jurisprudence, rendue sous l’empire de l’ancienne législation, s’applique également à l’interprétation de la loi actuelle (FF 2015 7627, 7706, §2). S’il subsiste un doute, les maisons de jeu ont enfin la possibilité de prononcer une exclusion à titre de mesure provisoire, pour une durée très limitée, dans l’attente que le client leur fournisse des preuves suffisantes de sa santé financière (FF 2015 7627, 7706, §3). 7. Conformément à l’article 97, alinéa 1er, LJAr, la CFMJ a pour mission de surveiller le respect des dispositions légales relatives aux maisons de jeu et notamment la mise en œuvre du programme de mesures de sécurité et du programme de mesures sociales (art. 97, al. 1er, let. a, ch. 3, LJAr). Elle s’assure ce faisant que les maisons de jeu respectent effectivement, tout au long de la durée de la concession, les conditions de celle-ci (art. 15 LJAr et pt. 1.1 de l’Acte de Concession n°326-20). Dans l’accomplissement de ses tâches, elle tient dûment compte de l’exigence de protection des joueurs contre le jeu excessif (art. 97, al. 2, LJAr). Quant aux notions de « perte nette » et de « perte moyenne par visite » 8. X. SA, outre les signalements de son personnel et les données de fréquentation qu’elle tire de ses bases de données, use fréquemment, à l’appui de son analyse des cas, des notions de « perte nette » et de « perte moyenne par visite ». Comme on l’a exposé plus haut, ces statistiques sont réalisées en diminuant les gains éventuels du joueur par ses pertes connues sur une période donnée (perte nette), puis en les divisant par le nombre de visites répertoriées durant cette même période (perte moyenne par visite). La législation fait obligation aux maisons de jeu d’exclure les personnes dont elles savent ou doivent présumer qu’elles sont surendettées ou qu’elles engagent des mises sans rapport avec leur revenus et leur fortune. Les gains éventuels, par essence aléatoires et bien souvent ponctuels, ne sauraient être considérés comme un « revenu » au sens de l’article 80, al. 1er, LJAr, attendu qu’ils ne présentent ni le caractère régulier, ni le caractère certain d’une rémunération. Ils ne peuvent donc servir à compenser les pertes subies par le joueur, au risque pour la maison de jeu de surestimer la situation de fortune de celui-ci. Il incombe en effet aux maisons de jeu de prévenir les conséquences socialement dommageables de leur activité et donc, d’intervenir suffisamment tôt. Afin de le lui permettre, le législateur a expressément prévu la prise en compte des mises et non celle de la perte nette. En cas de soupçons suffisamment étayés, il lui appartiendra de prononcer une exclusion (au moins provisoire) et de se faire présenter la preuve d’une fortune ou de revenus suffisants.

14/35 ESBK-A-BB8C3401/1 9. Le résultat net de l’activité d’un joueur ne constitue dès lors pas un indice fiable de sa situation économique. Il en va de même de toute donnée qui serait dérivée de ce résultat net, y compris et en particulier, la perte moyenne par visite. Cette dernière tend du reste à diluer fictivement les pertes du joueur plutôt qu’à en donner un aperçu exact, en particulier lorsqu’une année entière de visites est prise en compte alors que seuls les derniers mois présentent une activité fortement accrue (v. les cas de D.C.S et F.). Pour les raisons qui précèdent, la perte nette calculée au-delà d’une journée d’exploitation et les statistiques annuelles que X. SA en tire ne peuvent servir de base solide à ses décisions en matière de protection sociale. Il n’est en particulier pas possible de se reposer sur eux pour exclure la prise de mesures et, en le faisant, X. SA méconnaît ses obligations aux termes des dispositions précitées. 10. Dans ses observations au projet de décision (pt. 2), X. SA conteste cette interprétation, arguant qu’il serait « notoire qu’une bonne partie des joueurs utilisent leurs gains de jeu en tant que mises pour des jeux ultérieurs ». Elle prétend également soutenir ce point de vue en invoquant l’ATF 140 II 384 qui, selon elle, témoignerait de ce que la jurisprudence adopte également une approche fondée sur « le résultat net du jeu ». Il est difficile de déterminer à quelle partie de cette jurisprudence X. SA prétend imputer cette position et ce d’autant plus qu’il n’y est nullement fait usage du résultat net de l’activité de jeu, sur plusieurs jours, en matière de protection sociale. Le bilan de l’activité du joueur n’a en effet été évalué dans cette décision qu’en vue de déterminer de combien une maison de jeu s’était enrichie aux dépens d’un joueur qu’elle aurait dû exclure, pas pour déterminer la situation de fortune de celui-ci. Cette évaluation était nécessaire, sous l’empire de l’ancienne législation, à la détermination du montant de la sanction. Elle n’a pas été reprise dans la législation actuelle (FF 2015 7627, 7717). L’affirmation de X. SA, enfin, et des plus péremptoires, selon laquelle les joueurs financeraient notoirement leurs pertes au moyen de leurs gains, affirmation que du reste elle ne se hasarde pas à démontrer, ne suffit pas à convaincre. Ainsi que nous l’avons écrit plus haut, l’article 80, al. 1er, LJAr impose aux maisons de jeu de rapporter les mises aux revenus et à la fortune, non un résultat net de l’activité de jeu. Le gain de jeu n’est pas un revenu, au sens de la législation sur les jeux d’argent et c’est à dessein que législateur n’a pas fixé des conditions très strictes pour prononcer une exclusion des jeux. Lorsqu’un joueur se distingue par le montant de ses mises, la maison de jeu doit lui demander la preuve des revenus et de la fortune qui les ont permises (Arrêt du TAF du 26.06.2013, B-4830/2011,

c. 5.3.2). 11. La maison de jeu ayant fait reposer ses décisions sur la notion de perte nette, nous ferons de même ici, tout en rappelant que cette notion forme une approximation optimiste de la situation du joueur. Les cas dont il est question ici sont assez éloquents, cependant, pour que même le recours à la perte nette ne suffise pas à masquer leur caractère excessif. Quant aux moyens de preuve 12. Dans sa prise de position du 7 février 2023, X. SA exprime l’avis selon lequel, la portée probante des éléments recueillis par elle dans le cadre de son examen des différents joueurs (relevés de solvabilité « Teledata » et revues vidéo) serait « volontairement minimisée, voire ignorée » par la CFMJ. Il faudrait juger, d’après elle, qu’un extrait de solvabilité « doit être considéré comme probant tant dans la mesure où il démontre l’existence d’un problème (poursuite, etc.), que dans le cas inverse, duquel l’on doit déduire a priori l’inexistence dudit problème » (Observations, pt. 3.1.1). Il en irait de même des revues vidéo qui tendraient aussi bien à constater un problème qu’à établir son inexistence.

15/35 ESBK-A-BB8C3401/1 Les considérations de X. SA se rapportent, non comme elle l’indique, aux moyens de preuve, mais aux outils employés pour les acquérir. La question de la valeur probante d’un relevé de solvabilité (« Teledata » ou autre) doit se comprendre à la lumière du contenu et du but de celui-ci : un relevé de solvabilité porte sur la solvabilité et non sur la fortune de l’intéressé ou ses revenus; il n’établit pas l’existence de moyens financiers lorsqu’il ne révèle pas de poursuites. Le libellé-même des documents « Teledata » en témoigne qui indique « aucune donnée connue » en pareil cas (et singulièrement lorsque le joueur est très jeune). Et la maison de jeu est, du reste, pleinement consciente des limites du relevé de solvabilité lorsqu’elle le qualifie audacieusement de « preuve […] apparente » [nous soulignons] (Observations, pt. 3.1.2). Du reste, on peut aussi relever que, parmi les 9 dossiers retenus, ceux de C., de E. et de I. contiennent tous un « Teledata B », nonobstant les indices manifestes d’un problème de jeu et, ultimement, leur exclusion. Plus largement, la maison de jeu ne saurait s’abstenir d’agir sur la foi d’un « Teledata positif » lorsqu’elle identifie un joueur à risque. Le concept-même de repérage précoce (art. 78 LJAr) lui fait obligation d’agir, autant que faire se peut, avant que le joueur n’ait mis sa situation économique en péril, soit avant qu’un éventuel « Teledata » négatif ne constate son insolvabilité. Les mêmes remarques valent pour les revues vidéo, ces dernières ne concernant par surcroît qu’une période d’observation très brève (2 x 1 jour, 3 x 1 jour pour les joueurs de moins de 21 ans, d’après les nouvelles procédures de X. SA). Si elles sont pertinentes pour confirmer un soupçon et non pour l’écarter, c’est par la raison que la dépendance au jeu est un phénomène qui s’inscrit généralement dans la durée et qu’une ou deux observations ne sauraient l’exclure à elles seules. Au contraire, une observation vidéo suffit à infirmer des déclarations d’un joueur quant à son budget de jeu. Et c’est très précisément ce que X. SA a pu constater dans plusieurs des cas évoqués ci-dessus et dans lesquels elle s’est malgré tout abstenue d’agir de façon décisive. Il faut souligner cependant que, dans tous les cas où elles ont été utilisées dans la présente affaire, les observations vidéo ont confirmé l’existence des problèmes signalés. Dans la plupart, de surcroît, ces signalements étaient étayés par des montants de pertes inhabituels dont le casino avait pleinement connaissance avant de recourir à la vidéosurveillance. On ne voit donc pas à quelle hypothèse de la présente procédure se réfère X. SA lorsqu’elle impute à la CFMJ de vouloir lui faire « soupçonner qu’une personne présente un risque concret lorsque celle-ci apporte la preuve, du moins apparente, de sa solvabilité, que l’extrait « Teledata » est bon, que la/les revues vidéo ne permettent pas de vérifier ledit soupçon et qu’il n’existe pas d’autres indices concrets en défaveur du joueur » (Observations, pt. 3.1.2). Quant à l’adéquation générale des mesures prises avec les faits recueillis 13. Les constats ou les informations de tiers qui créent un doute objectif quant à la situation financière du joueur doivent conduire la maison de jeu à prendre des mesures adaptées. Ces mesures doivent être prises avec la célérité requise par les circonstances et évidemment tendre à la protection de ce joueur. Symétriquement, l’intégralité des décisions prises par la maison de jeu en matière de protection sociale doit être en phase avec les informations qu’elle possède sur son client. Or dans les dossiers qui suivent, X. SA a pris des décisions objectivement incompatibles avec les éléments de fait en sa possession et contraire à l’objectif de protection de la population contre les dangers inhérents aux jeux d’argent. Elle n’a en particulier pas exclu, même à titre provisoire, les joueurs au sujet desquels elle avait néanmoins des

16/35 ESBK-A-BB8C3401/1 soupçons étayés qu’ils engageaient des mises paraissant disproportionnées par rapport à leurs revenus et à leur fortune.

a) Dans le cas A. (n°5472), la maison de jeu a constaté des pertes nettes de près de 40'000 francs sur un an, pour un joueur dont son personnel l’avait averti de modifications négatives du comportement social, de jeu et de visite. Elle a cependant conclu qu’aucune mesure ne s’imposait, dès lors que « selon les collaborateurs, le client aurait les moyens de jouer ». La ... estime à juste titre que la décision de X. SA reposait sur des considérations trop générales qui auraient dû être concrétisées au moyen de preuves positives de la situation économique de A. Dans pareil cas, la maison de jeu devait en effet soupçonner que la personne effectuait des mises disproportionnées par rapport à ses revenus et à sa fortune, étant question ici d’une perte représentant la moitié du salaire annuel brut médian suisse11. Une telle situation devait l’amener à exclure le joueur, tout du moins à titre provisoire, et en ce cas à lui réclamer des preuves suffisantes de son assise financière. Dans son évaluation au 31 octobre 2022 de ce cas, X. SA a concédé qu’il « aurait pu être traité autrement », cet autrement devant être apparemment compris comme un recours au « Teledata ». On rappellera donc que les relevés de solvabilité peuvent au mieux apporter un fort indice d’insolvabilité et non la preuve positive du contraire. Si X. SA peut à juste titre considérer qu’un « Teledata » défavorable implique des mesures de protection du joueur, elle ne peut partir du principe qu’un extrait vide atteste l’existence de moyens financiers suffisants (v. Arrêt du TF du 18 mai 2011, 2C_949/2010, cons. 5.3.3). Aussi doit-on regarder les mesures prises à l’égard de A. par X. SA au 14 octobre 2022, simplement libellées « Teledata C » sans autre précision, comme insuffisantes.

b) Dans le cas B. (n°5452), X. SA (qui dans son évaluation a posteriori ne juge pas l’affaire problématique) a procédé de manière similaire qu’avec A., c’est-à-dire que constatant un comportement à risque selon ses propres critères (plus de 90 visites en 60 jours) et disposant d’éléments indiquant de fortes dépenses (8'281 francs sur 2 mois), elle s’est abstenue de requérir des preuves ou de prononcer la moindre mesure. Un entretien a effectivement eu lieu avec le joueur, mais il n’a permis de réunir aucun élément concret : on ne saura pas combien il gagne, ni combien il juge pouvoir dépenser, mais X. SA paraît s’en contenter.

c) Dans le cas C. (n°5471), X. SA s’est fait rapporter les déclarations alarmantes d’un joueur jeune, peu rémunéré, perdant beaucoup et envisageant de se faire exclure (14.07.2022). Ces déclarations et les commentaires de l’auteur du signalement, quoiqu’ils recoupassent 5 critères de risque définis par la maison de jeu (selon son analyse a posteriori), dont au moins 2 « de risque accru » commandant en principe une « détection précoce » immédiate, n’ont abouti à cette mesure que 7 jours plus tard (21.07.2022). Au cours de l’entretien mené le lendemain, le joueur a confirmé ses premières déclarations. Nonobstant, X. SA, outre le retard qu’elle a pris au vu de l’urgence du dossier, n’a pris aucune mesure concrète de protection, se bornant à observer un joueur dont elle présumait pourtant le comportement problématique. Et à l’observer perdre, faut-il insister, durant la soirée du 31 juillet 2021, 5 fois le montant qu’il avait déclaré pouvoir miser. A ce moment où il devait constater que les déclarations du client ne correspondaient manifestement pas à la réalité – et où il ne pouvait partir du principe qu’il ne reviendrait pas, le casino s’est abstenu d’agir quand bien même ses obligations légales l’y contraignaient. 11 v. Enquête suisse sur la structure des salaires, OFS 2018.

17/35 ESBK-A-BB8C3401/1 Dans sa révision du cas au mois d’octobre, le casino a concédé avoir pris trop de temps et trop peu de mesures pour traiter du sort de ce joueur. Le retard pris dans le traitement d’un cas aussi problématique ne reflète effectivement pas les exigences de la législation. Il convient aussi de relever combien est paradoxal le fait que X. SA ait pu laisser accéder à son établissement, le 5 février 2023, ce joueur qui déclarait de façon très transparente n’avoir aucun budget à risquer et qu’elle l’ait néanmoins regardé perdre 70 francs de plus.

d) Dans le cas de D. (n°5729), X. SA a été informée par un tiers que sa cliente était dépendante au jeu. A l’occasion d’un entretien, elle a obtenu d’elle des détails sur ses revenus (3’750 francs brut par mois pour 1’800 francs de charges fixes, soit 1'950 francs de disponible avant la retraite de l’intéressée). La maison de jeu a par la suite constaté des pertes nettes significatives sur plusieurs semaines (v. let. C, supra). Loin de demander des preuves financières, elle a au contraire choisi de prolonger l’observation de 4 semaines au cours desquelles la joueuse a derechef accumulé les pertes. X. SA conclut que les pertes de la joueuse ne sont pas significatives et renonce à toute mesure. La dénonciation n’était pas crédible, juge-t-elle dans sa révision du cas. Les informations recueillies quant aux pertes de la joueuse et quant à ses moyens financiers ne permettent cependant pas objectivement de lever le doute suscité par cette dénonciation. Aussi bien la décision de prolonger le suivi alors que des informations préoccupantes étaient déjà à disposition correspond mal à l’objectif de protection de la population contre les dangers inhérents aux jeux d’argent.

e) Dans le cas E. (n°5807), X. SA (qui dans son évaluation d’octobre 2022 n’a pas jugé l’affaire problématique) a estimé que 40 visites en 26 jours et 4'522.12 francs de pertes nettes représentaient un « faible nombre de visites » d’une part, et une « faible perte moyenne par visite ». Pour un joueur précisément signalé pour la fréquence de ses visites, il n’est pas admissible que la maison de jeu attende 5 jours pour se prononcer sur l’opportunité de prendre des mesures. Qui plus est pour conclure sans preuve concrète d’aucune sorte qu’une mesure n’est pas nécessaire, alors qu’il est manifestement question de pertes importantes sur une courte période. Le cas est d’autant plus éloquent que 8 jours après cette décision la joueuse a été signalée comme surendettée ce qu’un extrait de solvabilité a aussitôt confirmé, conduisant à son exclusion. Le fait que la joueuse n’ait été exclue que 14 jours après son premier signalement ne saurait être porté au crédit de la maison de jeu. C’est en effet sous l’impulsion d’un tiers que le dossier a été rouvert et qu’elle- même s’est résolue à des démarches que ses soupçons initiaux lui auraient commandé d’effectuer dès le signalement.

f) Dans le cas F. (n°5893), à l’égard duquel X. SA admettait en octobre 2022 que « il aurait pu être fait autrement », un joueur s’est ouvert de son désir d’une exclusion volontaire puis s’est rétracté. Informé le 5 janvier 2022 de l’ouverture d’une « détection précoce » à son endroit et interrogé pour l’occasion, il s’est attribué un budget de jeu mensuel de 1'000 francs, nonobstant trois enfants à charge et 5'000 francs de revenu brut par mois. Le même jour, la maison de jeu a constaté qu’il avait subi une perte nette de quelque 28'000 francs sur les 12 mois précédents. Elle n’a pas donné effet à ce constat qui contredisait pourtant objectivement les déclarations du joueur, pas plus d’ailleurs qu’elle n’a tenu compte de la perte cumulée de 2'020 francs que le joueur a subie lors de ses deux seules visites de février. Bien au contraire : le 31 mars 2022, elle a mis un terme à l’observation et déterminé, sans preuves quant aux moyens financiers de l’intéressé, qu’il « [ne se mettait] pas en danger financièrement ». Cette invraisemblable évaluation a été contredite moins de 3 semaines plus tard, le 18 avril, quand après un nouveau signalement, X. SA a constaté que le

18/35 ESBK-A-BB8C3401/1 joueur atteignait désormais 35'894.89 francs des pertes nettes sur 12 mois, soit 8'404.32 francs de plus qu’en janvier. N’en tenant pas plus compte que la première fois, son Comité social a alors jugé, à nouveau, qu’aucune mesure ne s’imposait, tirant même argument des prétendus résultats de la première procédure. Par trois fois dans la même cause, X. SA a manqué à ses obligations en l’espèce : d’abord en n’excluant pas le joueur dès le constat que ses déclarations étaient contredites par son comportement, le 5 janvier, ensuite en ne l’excluant pas plus après ses pertes de février qui pourtant dépassaient manifestement le budget annoncé, et enfin en ignorant une seconde fois, après un second signalement, des pertes désormais plus élevées encore, (par la même occasion, l’un de ses propres critères de risque accru) et ne prononçant à nouveau aucune mesure d’exclusion. La question se pose même de savoir dans quelle mesure X. SA n’aurait pas dû détecter un tel joueur plus tôt que le 5 janvier, attendu que des pertes nettes de 27'490.57 francs sur 12 mois sont très loin d’être anecdotiques pour un client ordinaire. Il apparaît de fait que si X. SA utilise les informations provenant de son système de carte-client pour se donner une idée des personnes qu’elle a des détectées, elle ne s’en sert nullement pour la détection elle- même. Dans ce contexte, l’observation de la ... selon laquelle des justificatifs financiers auraient dû être demandés précocement en considération de la situation familiale du joueur paraît bien modeste et la mesure que X. SA en a tirée (« si nouvelle [fiche d’annonce], il faut ouvrir une [détection précoce] »), nettement insuffisante dès lors qu’elle revenait à repousser une 3e fois une décision qui aurait dû être prise d’emblée.

g) Dans le cas G. (n°5916), X. SA s’est fait signaler un joueur qui comptabilisait 40 visites sur les 25 jours précédents. Lors de l’entretien mené le lendemain, ce joueur a annoncée gagner 500 francs par mois pour 60 francs de charges, s’autoriser 70 francs de budget par visite et jusqu’à 200 francs par mois. Il apparaît cependant que dès le 22 janvier, ce budget a été dépassé, et en une seule visite. Il l’a par la suite été à nouveau plusieurs fois avant de culminer avec une perte unique de 1'200 francs à la roulette le 17 mars. Durant cette période, hormis un « petit entretien de sensibilisation » sans portée, X. SA s’est fait la spectatrice des pertes de son client. Elle a même jugé que son observation devait être complétée de 4 semaines supplémentaires. Au cours de l’une d’elle, le joueur, a à nouveau perdu bien plus que son budget n’aurait dû le lui permettre. L’exclusion provisoire n’intervint finalement que le 20 avril. Si elle a concédé que le processus avait été long, X. SA n’a pas pris pas la peine de préciser à quelle date l’exclusion aurait dû être prononcée à son avis. Pourtant, c’est dès le moment où elle a pu constater que les déclarations du joueur ne correspondaient pas à son comportement de jeu que des mesures auraient dû être prises.

h) Dans le cas de H. (n°5974), X. SA a reçu deux signalements de son personnel, les 19 et 20 mars 2022, présentant un joueur dont les visites étaient en « très forte augmentation » et que l’on suspectait d’emprunter de l’argent à une autre cliente. Les informations réunies le 21 mars suivant ont établi sur la base de la carte-client une perte nette de 2'836.75 francs sur les mois de février et mars12. Le Comité social a néanmoins jugé le 23 que 41 visites en 20 jours (du 1er au 21 mars 2022) étaient « un faible nombre », n’a pas commenté les pertes précitées et ordonné uniquement une revue vidéo limitée à la journée du 19 mars. Cette revue, effectuée le 30 mars, révèlera une perte de 12 L’examen a en principe lieu sur 12 derniers mois, mais dans cet intervalle, le joueur n’a été présent que les 2 derniers mois. Aussi, bien que X. SA note dans sa fiche de synthèse que le suivi de la carte- client a été réalisé « du 01.01.2021 au 21.03.2022 », les pertes n’ont pu être subies qu’entre février et mars.

19/35 ESBK-A-BB8C3401/1 1609.55 francs en deux visites le même jour et confirmera que le joueur emprunte bel et bien de l’argent à son amie. Le Comité social décidera alors de demander un nouvel examen vidéo (la ou les dates n’en sont pas précisées), toujours sans « ouvrir de détection précoce » ou requérir du joueur la moindre information sur ses revenus ou sa fortune. La ou les nouvelles revues vidéo ne semblent pas encore effectuées lorsque le 7 avril, H. (« à l’ouest », d’après la fiche d’annonce) est signalé une troisième fois par le personnel pour ses visites répétées. A cette date, ses pertes nettes atteignent désormais 4'781 francs et ont donc progressé de presque 2'000 francs en à peine plus de deux semaines. C’est H. lui-même et son amie qui demandent leur exclusion le lendemain. X. SA, à l’occasion du réexamen des dossiers exigé par la CFMJ dans sa décision provisoire, a observé que le joueur a fait l’objet de 3 fiches d’annonce distinctes et semblé admettre qu’une « détection précoce » aurait pu être ouverte. C’est en réalité, et plus vraisemblablement, d’une intervention plus incisive que le joueur aurait eu besoin et ce au plus tard le 30 mars, date à laquelle X. SA ne pouvait plus ignorer ses importantes dépenses et ses emprunts à un tiers.

i) Dans le cas de I. (n°5900), X. SA a reçu une première annonce le 10 janvier 2022 décrivant un nombre élevé de visites (22 en décembre, 8 en janvier, à la date de ce premier signalement) et des pertes importantes. Le 11 janvier, le joueur a été entendu par le personnel chargé de la protection sociale, lequel a rapporté en détail ses propos, à commencer par le « malheur » qu’il éprouvait d’avoir le temps de jouer au casino, le fait qu’il avait perdu « pas mal d’argent » et préférait se cacher de ses amis pour jouer. Le 12 janvier, une seconde annonce s’est ajoutée à la première, pour des faits similaires. Cela a abouti le même jour à l’ouverture d’une « détection précoce » et le 13 janvier, à un second entretien plus alarmant encore que le premier. Une revue vidéo des 9 et 10 janvier vient confirmer, le 17, qu’il a effectivement perdu ces deux jours presqu’autant qu’il n’avait déclaré gagner en un mois. La procédure néanmoins se poursuit à l’ordinaire jusqu’à la dénonciation du joueur par sa propre mère le 24 janvier et, finalement, son exclusion volontaire le 25. Il s’agit du seul cas dans lequel X. SA a effectivement reconnu un mauvais traitement; il est de même celui qui a été abordé le plus en détail avec la responsable de la protection sociale au cours de l’inspection du 23 août 2022. X. SA a estimé à son sujet que des clarifications auraient dû être apportées dès le premier entretien et que l’exclusion aurait dû être prononcée aussitôt. Nous rejoignons cette interprétation. Position de X. SA quant aux dossiers retenus 14. X. SA ne conteste pas les constatations de fait établies par la CFMJ au cours de son enquête. Dans sa prise de position du 7 février 2023, elle les qualifie cependant « [d’] incomplètes » et annonce vouloir y remédier. Il faut également souligner que, dans tous les cas où elle admettait précédemment une erreur ou la possibilité d’une action différente, elle revient sur son appréciation initiale. Par souci de clarté, nous rapporterons ci-après les compléments apportés par la maison de jeu que nous commenterons de même.

a) A l’égard de A. (n°5472), X. SA indique que cette personne « a toujours engagé des mises relativement importantes sans que [ne lui] parvienne le moindre signalement par rapport à un comportement problématique ou un risque de surendettement ». Elle précise ensuite que le dossier de ce joueur le présente comme « un entrepreneur connu de la place …, […] propriétaire de deux entreprises […] qui n’ont jamais fait faillite ni autrement discontinué leur activité. » Et d’ajouter que le nombre de visite du joueur est resté « relativement stable » depuis 2012 et que « ses pertes [nettes] moyennes par visite,

20/35 ESBK-A-BB8C3401/1 depuis 2012, sont de 312.48 francs »13, et même de seulement 35.80 francs pour l’année

2022. X. SA conclut en précisant que ce joueur a malgré tout été exclu provisoirement le 14 décembre 2022, puis, n’ayant pas répondu à des demandes de justificatifs financiers, strictement exclu le 30 décembre 2023. Que X. SA puisse soutenir que joueur jamais ne lui a été signalé pour un comportement problématique ou un risque de surendettement doit sans doute s’entendre à l’exception de la fiche d’annonce du 16 juillet 2021, laquelle fait précisément cela. Indépendamment de cette affirmation malheureuse, le dossier du joueur contient de fait des extraits du registre du commerce attestant l’existence de ses deux entreprises de même qu’un « Teledata C », témoignant de ce que la maison de jeu a effectivement tenté de soutenir son appréciation de sa situation par des moyens objectifs. Ces documents, toutefois, sont tous largement postérieurs à la décision dénoncée dans la présente : le « Teledata » remonte au 14 octobre 2022 et a été effectué à la suite de l’ordonnance provisoire de la CFMJ du 3 octobre 2022 (let. K, supra); les extraits du registre du commerce sont pour leur part datés du 14 décembre 2022 et donc postérieurs à la communication du projet de décision du 9 décembre 2022. Il apparaît dès lors que X. SA tente de justifier sa position au moyen d’éléments de preuve recueillis largement a posteriori. Ces derniers ne changent partant rien au constat de la CFMJ : lorsqu’elle a décidé le 21 juillet 2021 de ne pas intervenir à l’endroit de A., la maison de jeu ne disposait pas d’éléments suffisants pour le faire objectivement. A ce moment, le joueur était en effet une personne dont le comportement problématique lui avait été signalé par son personnel et dont elle savait, sur la base de ses propres données informatiques, qu’il avait perdu en net près de 40'000 francs sur les 12 mois précédents et quelque 221'400 francs depuis son premier passage en 2012. A ce moment, elle n’a cherché, ni à déterminer l’existence des entreprises dont il se prétendait propriétaire, ni à lui réclamer des preuves financières. Il faut s’interroger enfin sur la valeur probante que X. SA elle-même attache à ces recherches tardives, ainsi qu’à ses dernières statistiques de pertes nettes par visite, dès lors qu’elle a malgré tout choisi d’exclure provisoirement, puis strictement ce joueur. Il s’ensuit que les compléments de X. SA à l’endroit du dossier A. ne modifient pas l’appréciation de la CFMJ à son sujet.

b) A l’égard de B. (n°5452), X. SA indique dans ses observations que ce joueur est « propriétaire d’une station-service […], d’un shop et d’un bar situés aux …». L’augmentation du nombre de ses visites (pour mémoire, 90 en 60 jours) a lieu à une période « pendant laquelle les clients fumeurs sont obligés de sortir du casino pour pouvoir fumer (en raison des restrictions liées à la pandémie de COVID-19), chaque entrée étant comptée comme une visite séparée ». Le client attribue du reste lui aussi cette importante fréquentation à ses fréquentes allées et venues. X. SA déclare ensuite que « il est important de noter que ce client est toujours accompagné de sa conjointe, avec laquelle il joue des montants raisonnables, toujours définis à l’avance » et que « [s]’ il perd, il ne rejoue pas ». L’épouse confirme ces déclarations. X. SA conclut en affirmant que « aucun élément ne semble indiquer un risque concret concernant cette personne ». La maison de jeu mentionne également le résultat « B » du « Teledata » effectué. A l’endroit de ce joueur, X. SA reprend pour l’essentiel à son compte les informations fournies par l’intéressé lui-même et qu’elle n’a pas autrement chercher à prouver au moment de sa décision. Les allégations selon lesquelles le joueur ne miserait que des montants raisonnables, toujours définis à l’avance, sont à mettre en balance avec les données informatiques de la maison de jeu : ces dernières, pour la seule période au cours de laquelle il a accumulé ses 90 visites successives (60 jours donc), font état d’une 13 En réalité, les dossiers de la maison de jeu ne lui attribuent une perte moyenne par visite de 348.48 francs qu’entre le 1er juillet 2020 et 17 juillet 2021, et non depuis 2012.

21/35 ESBK-A-BB8C3401/1 perte nette de 8'281 francs. Or X. SA ne commente nullement cet aspect de la problématique et s’est apparemment satisfaite que le joueur ait pu sur le moment lui expliquer ses très fréquentes entrées. Il faut ici souligner que, le fait pour un joueur d’avoir été détecté, peut-être, pour une mauvaise raison, ne libère pas la maison de jeu de ses devoirs de diligence lorsqu’elle dispose par ailleurs d’éléments inquiétants. En l’espèce, X. SA s’est essentiellement contentée des déclarations du joueur. L’extrait du registre du commerce confirmant sa propriété d’une station-service, d’un « shop », etc. date du 14 décembre 2022 et le « Teledata », du 26 septembre 2022. L’un comme l’autre sont donc largement postérieurs à la décision du casino d’écarter toute mesure, laquelle remonte au 24 juin 2021. Il s’ensuit que les compléments de X. SA à l’endroit du dossier B. ne modifient pas l’appréciation de la CFMJ à son sujet.

c) A l’égard de C. (n°5471), rappelant la qualité d’apprenti aide-soignant de l’intéressé, ses revenus limités, sa résidence chez ses parents et son absence alléguée de charge, X. SA indique dans ses observations qu’il a été « rapidement » identifié par le personnel et placé en détection précoce « à peine quelques jours plus tard », le processus s’interrompant finalement après que le joueur a appris la présence de son père dans l’établissement et n’est plus revenu. X. SA estime en l’occurrence que ses services « ont agi avec une grande célérité, "l’affaire" concernant ce joueur n’ayant duré que quelques jours ». La rapidité d’action de X. SA n’est pas un élément dont elle s’est d’emblée vantée dans ses précédents écrits. Sa réponse à l’ordonnance provisoire du 3 octobre 2022 concédait ainsi, encore que de façon assez cryptique il est vrai, que ce dossier « aurait pu être [traité] autrement », la détection précoce ayant été ouverte 7 jours après un signalement pour 5 critères de risque différents. Et de fait, cette « grande célérité » doit être rapportée au fait que 2 des 5 critères de détection relevaient, selon les procédures internes de X. SA elle-même, d’un risque accru nécessitant une détection précoce immédiate14. Il convient également de la confronter aux déclarations alarmantes du joueur (des pertes excédant largement son budget de jeu, un compte bancaire déficitaire de 2'000 francs pour un salaire de 500 francs, etc.). Rapidement confirmées par vidéosurveillance (avant même l’ouverture formelle de la détection précoce), ces pertes significatives au vu des moyens de l’intéressé n’ont pourtant pas invité X. SA à l’action urgente qui s’imposait. Il faut aussi noter que, contrairement aux déclarations de X. SA, le joueur est revenu après qu’il a tenté d’échapper à son père, comme en témoigne la revue vidéo qui, pour la soirée du 31 juillet 2021, fait état d’une perte de 500 francs et que cette contradiction manifeste d’avec ce qu’il avait déclaré pouvoir se permettre comme mises n’a pas suscité de réaction de la part de la maison de jeu. Il appert ainsi que, si des mesures rapides ont effectivement été prises, notamment pour confirmer les pertes du joueur, aucune décision n’est cependant intervenue lorsqu’il est devenu clair que ces pertes étaient réelles et qu’elles dépassaient selon toute vraisemblance les possibilités de l’intéressé. Il s’ensuit que les observations de X. SA ne contribuent pas à modifier l’appréciation de la CFMJ.

d) A l’égard de D. (n°5729), dans ses observations, X. SA décrit une « habituée », n’ayant « jamais posé le moindre problème », venant en moyenne 8 fois par mois, célibataire et sans enfants. Une personne pour qui « le jeu était un plaisir qu’elle s’accordait, tout en se fixant des limites, notamment un budget raisonnable par visite ». X. SA indique que la procédure de détection précoce s’est ouverte à la suite d’une 14 Perte de contrôle sur le comportement de jeu et déclarations négatives concernant la situation finan- cière.

22/35 ESBK-A-BB8C3401/1 dénonciation de tiers dont la joueuse lui a fait savoir qu’elle venait d’une personne avec laquelle elle s’était récemment brouillée. X. SA ajoute ensuite : « Ses affirmations [celles du dénonciateur] selon lesquelles [la joueuse] perdrait tous ses revenus au jeu se sont avérées infondées. » Elle conclut enfin en précisant que D., en raison de son départ à la retraite et de « la diminution correspondante de ses revenus (rente AVS de 3'150 francs15) », a demandé et obtenu son exclusion volontaire le 19 décembre 2022. X. SA estime ainsi que ce dossier ne présente aucun manquement qui justifierait une sanction. Cette présentation ignore plusieurs éléments importants contenu dans le dossier de l’intéressée. Premièrement, - Lors de son entretien avec la maison de jeu, le 27 septembre 2021, D. a déclaré un revenu disponible de 1'950 francs par mois (c’est-à-dire, après prélèvement des cotisations sociales, loyers et autres charges fixes); - Ce revenu disponible doit être rapporté aux 500 francs de pertes « par visite » qu’elle déclare pouvoir se permettre et confronté à l’affirmation reprise supra de X. SA selon laquelle la joueuse venait en moyenne 8 fois par mois (donc, possiblement, une perte de 4'000 francs par mois dont la maison de jeu n’a pas paru s’émouvoir au moment de l’entretien); - Ce revenu a été diminué dès l’entrée en retraite de la joueuse le 14 octobre 2021 (dossier n°5729, p. 19). Deuxièmement, - La semaine-même du premier entretien, D. a subi une perte nette de 1'459 francs, d’après les relevés de sa « … »; - Durant sa première période d’observation, la joueuse a, sur 4 semaines consécutives (du 20 octobre au 16 novembre) subi une perte nette de 3'954 francs, soit deux fois au moins son revenu disponible à l’époque où elle n’était pas à la retraite; - Cette perte nette importante au vu de ses revenus n’a pas incité X. SA à s’assurer des moyens financiers de D. Au contraire, la maison de jeu a décidé le 17 novembre de prolonger le suivi de 4 semaines; - Au cours des 4 semaines de suivi supplémentaire, D. a accumulé une nouvelle fois des pertes dépassant largement son revenu disponible (3'708 francs). Les propres observations de X. SA indiquaient donc manifestement une discordance entre les déclarations de la joueuse relatives à ses revenus et la réalité de ses pertes, discordance qui a été ignorée lorsque la maison de jeu a clos le dossier sans mesure en date du 15 décembre 2021. Cette décision n’était pas adaptée à la situation et, partant, contraire aux obligations de la maison de jeu. L’état actuel du dossier mérite de même d’être commenté. Y figure en bonne place les attestations de revenu et de fortune de la joueuse, mais aussi un relevé de X. SA selon lequel, au cours de l’année 2022, cette même joueuse a perdu au profit du casino un total de 52'468.33 francs. Ces pertes dépassent nettement les 36'482.18 francs qui restaient sur le compte de D. au 30 novembre 2022. Ces informations suggèrent que la joueuse a effectivement dissipé la plus claire partie de sa fortune au cours de l’année

2022. Cette appréciation est renforcée par la faiblesse de ses revenus. Il s’ensuit que les observations de X. SA ne modifient pas l’appréciation de la CMFJ. 15 Selon le relevé de compte et le certificat AVS versés au dossier, la rente AVS de D. est en réalité de 1'754 francs, auxquels s’ajoutent 1'340 francs de second pilier (dossier n°5729, p. 19 et 21).

23/35 ESBK-A-BB8C3401/1

e) A l’égard de E. (n°5807), X. SA entend faire la démonstration de sa rapidité dans la mesure où la joueuse a été signalée le 5 novembre 2021 et exclue le 25. « [Cette] cliente [enregistre] deux visites en septembre 2021, puis 26 visites au mois d’octobre 2021, mais chaque fois avec des pertes peu importantes (un total de 4'522 francs perdus lors de toutes ses visites, soit une perte moyenne de 94.21 francs par visite). Lorsqu’elle fait l’objet d’une dénonciation par son frère, en date du 18 novembre 2021, nos services réagissent immédiatement (le même jour), en se procurant un extrait de solvabilité CRIF Teledata, qui indique l’existence de poursuites et d’actes de défaut de bien. Le lendemain, la joueuse est exclue provisoirement. » Cette exclusion devient « définitive » le 25 novembre 2021. Et X. SA de conclure : « Ainsi, l’exclusion a été prononcée seulement un jour après la dénonciation confirmée par l’extrait des poursuites, et à moins de deux semaines du premier signalement. » Cette présentation des faits doit être malheureusement complétée pour décrire l’ampleur véritable du problème. - Premièrement, la joueuse s’est effectivement présentée 2 fois en septembre 2021. Elle n’a toutefois pas fait 26 visites au mois d’octobre 2021, mais 40 sur 26 jours16. - Deuxièmement, la procédure ne s’est pas déroulée d’un trait du premier signalement à l’exclusion : le 10 novembre 2021, malgré le signalement de ces visites récurrentes par son personnel, malgré 4'522 francs de pertes nettes sur 28 jours, X. SA a décidé de ne pas ouvrir de détection précoce « au vu du faible nombre de visites de la cliente et de sa perte moyenne par visite ». Seul un suivi des visites a été mis en place. - Troisièmement, ce sont les déclarations alarmantes du frère de l’intéressée qui ont contraint X. SA à agir, pas l’une quelconque des informations (pourtant elles aussi préoccupantes) qu’elle avait recueillies auparavant. X. SA ne saurait dès lors se vanter de sa rapidité dans ce dossier. Les quelques jours qu’a duré la procédure ne sont pas de son fait, mais procèdent principalement de l’initiative du frère de la joueuse. La légèreté avec laquelle enfin X. SA traite une perte de plusieurs milliers de francs sur 28 jours de visite doit être particulièrement soulignée. Il s’ensuit que les observations de X. SA, y compris quant à sa prétendue rapidité dans ce dossier, ne modifient en aucune manière l’appréciation de la CFMJ.

f) A l’égard de F. (n°5893), X. SA évoque d’abord sa perte de 27'490.57 francs sur 2021, son souhait initial de se faire exclure, puis sa rétractation. Ce joueur, selon elle, a indiqué avoir « de bons revenus (5'000 francs par mois) et aucune poursuite, [maîtriser] son budget mensuel de jeu, qui est d’environ 1'000 francs ». Malgré la rétractation, une détection précoce est ouverte « immédiatement ». Un « Teledata B » est obtenu. Puis enfin, « [a]u vu de ses pertes moyennes et en l’absence d’autres éléments, la détection se conclut en mars 2022 sans mesures ». Survient au mois d’avril 2022 un nouveau signalement qui donne lieu à une nouvelle analyse. X. SA constate que ses « pertes nettes par visite » sont passées de 392.72 francs à 419.16 francs et conclut que « s’il s’agit d’une augmentation, ce niveau de pertes reste tout-à-fait modéré ». Ce joueur sera finalement exclu à la faveur d’un réexamen de son cas en janvier 2023. Cette présentation omet un certain nombre d’informations déterminantes, à commencer par ce qui suit : le joueur a effectivement indiqué percevoir un salaire brut de 5'000 francs par mois lors de l’entretien qu’il a donné à X. SA le 9 janvier 2022. Il a cependant aussi signalé à cette occasion avoir 3 enfants de 2, 4 et 6 ans. Le qualificatif de « bon » pour son salaire n’appartient qu’à X. SA. 16 Ce que X. SA n’ignore pas puisque sa statistique de 94.21 francs de pertes nettes par visite suppose de diviser 4'522 francs par 48, non par 28. S’il fallait se limiter aux 28 visites évoquées par X. SA (2 en septembre et 26 en octobre), la perte nette moyenne par visite serait de 161.50 francs.

24/35 ESBK-A-BB8C3401/1 Admettons donc que ce père de trois enfants en bas âge au salaire relativement modeste puisse effectivement s’autoriser 1'000 francs de pertes par mois au casino : - Le 5 janvier 2022, jour où F. a requis puis retiré sa demande d’exclusion, X. SA a déterminé qu’il avait accumulé 27'490.57 francs de pertes nettes sur les douze mois précédents17. Cette perte équivaut à une moyenne de quelque 2'290 francs (presque la moitié de son salaire brut) par mois. X. SA n’en a pas tiré de conclusions après l’entretien qui l’a renseignée sur les possibilités de son client. - Les deux revues vidéo menées durant la phase de « détection précoce » font état de pertes, dont une de 1'750 francs le 8 février 2022. Cette observation contredit une nouvelle fois les déclarations du joueur. - Nonobstant tous ces éléments, la maison de jeu décide de clore la procédure le 31 mars 2022. A ce stade déjà, les décisions de X. SA sont incompatibles avec la protection sociale du joueur. Mais considérons encore ces 1'000 francs de pertes mensuelles que celui-ci pourrait se permettre : - Lorsqu’il ouvre une seconde « détection précoce » le 20 avril 2022, le casino détermine que les pertes nettes de F. sont passées de 27'490.57 francs à 35'894.89 francs. Cette augmentation que X. SA qualifie insouciamment de « tout-à- fait modérée » représente une progression de 8'404.32 francs par rapport à la situation antérieure, 3 mois et demi plutôt, soit une perte nette mensuelle d’environ 2'400 francs. Le dossier fait même état d’une perte de 2'389.42 francs pour la seule journée du 18 avril 2022. - C’est sur la base des résultats de sa précédente procédure de détection précoce et en affirmant que le joueur « ne se met pas en danger financièrement, […] n’enregistre pas beaucoup de visites et que sa perte moyenne par visite reste modérée » que X. SA décide de clore la procédure dès le 20 avril 2022. Il s’ensuit que la maison de jeu a, par deux fois, pris à l’égard de ce joueur des décisions objectivement sans rapport avec les informations en sa possession et que ses observations sur le cas ne contribuent pas à modifier l’appréciation de la CFMJ.

g) A l’égard de G. (n°5916), X. SA insiste sur les jalons de la procédure : détection du joueur le 25 janvier 2022; entretien avec lui le 26 au cours duquel il indique gagner 500 francs par mois pour 60 francs de charges et venir essentiellement entre janvier et février, période de vacances universitaires; nouvel entretien avec lui le 11 mars lorsqu’il se remanifeste; observation malgré les assurances du joueur que « tout va bien »; prolongation de ladite observation le 24 mars; constat qu’entre le 21 et le 27 mars 2022, il accumule des pertes nettes de 1'189.85 francs. X. SA conclut son exposé de la manière suivante : « Rapidement, le 20 mai 2022, ce joueur fait l’objet d’une exclusion provisoire, qui devient définitive le 9 mai 2022. Ainsi, la réactivité de nos services par rapport à ce cas – qui reste, somme toute très modeste – est évidente. » Cette intéressante présentation dont X. SA voudrait tirer la preuve de sa célérité mérite les remarques suivantes : - Au moment de son signalement (le 25 janvier 2022), le joueur comptabilisait 40 visites sur les 25 jours précédents et son suivi aux jeux de table indiquait déjà une perte de 800 francs le 22 janvier 2022; - Lors de son entretien (le 26 janvier 2022), il a déclaré un budget de jeu d’au maximum 200 francs par mois; - Du 22 janvier au 6 mars, alors qu’il est en observation, il accumule 3'300 francs de pertes à la roulette et, pour chacune des 4 visites concernées (22 janvier, 21 février, 17 Le dossier contient également l’indication que, les 5 octobre et 27 novembre 2021, le joueur avait déjà perdu, respectivement, 2'500 francs et 800 francs aux tables de jeu (dossier n°5893, p. 49 et 79).

25/35 ESBK-A-BB8C3401/1 10 mars et 6 mars), son budget de jeu mensuel est dépassé; cette évaluation est réalisée le 14 mars; - Du 1er au 18 mars, toujours en observation, il accumule derechef 2'150 francs de pertes en trois visites; cette évaluation est réalisée le 18 mars; C’est dans ce contexte que X. SA prolonge sa période d’observation au cours de laquelle elle procède à une nouvelle revue vidéo et que celle-ci la décide finalement, le 20 avril 2022, à procéder à une exclusion provisoire. Cette séquence d’événements ne témoigne pas d’une rapidité exemplaire. La situation du joueur seule aurait commandé d’emblée des clarifications, avant qu’il n’enregistre, à réitérées reprises, des pertes manifestement sans rapport avec ce qu’il avait déclaré pouvoir se permettre. La « réactivité » ne vaut qu’autant qu’elle permette d’aboutir à un résultat utile, en temps utile. Ce qui n’a pas été le cas ici. Le caractère « très modeste » de ce cas doit enfin s’envisager à la lumière des possibilités financières du joueur et des conséquences que l’inaction du casino aura pu avoir sur sa situation. S’il ne faut considérer que les premières, la somme de ses pertes nettes en trois mois s’élève ainsi à quelque 4'500 francs, soit 9 fois son salaire mensuel ou 22 fois son budget de jeu… Les observations de X. SA ne contribuent donc pas à modifier l’appréciation de la CFMJ à l’égard de la manière dont ce joueur a été traité.

h) A l’égard de H. (n°5974), X. SA indique que c’est principalement « en raison de son comportement envers une dame plus âgée, qui était une cliente constante (et relativement fortunée) de [la] maison de jeu » que ce joueur a été signalé. Le personnel, mal à l’aise, n’aurait donc pas relevé un comportement de jeu et H. n’aurait ainsi présenté « aucun indice » suggérant un risque concret de dépendance. C’est toujours du fait de cette relation que le personnel du casino l’aurait décrit comme « à l’ouest », non en raison de son comportement de jeu. Ainsi complété, le cas d’H. ne démontrerait aucun manquement de X. SA à ses obligations. Cette appréciation se heurte à plusieurs écueils : - Les trois signalements du personnel ne se limitent pas à décrire sa relation avec sa bienfaitrice. o Ceux du 19 et du 20 mars 2022 soulignent qu’en plus de visites de plus en plus fréquentes, le joueur a également fortement augmenté ses mises et qu’il a même déclaré avoir gagné puis aussitôt reperdu 3'000 francs. o Celui du 7 avril 2022, pour sa part et qui le décrit comme « à l’ouest », ne fait aucune référence à sa relation avec l’autre cliente et mentionne uniquement ses très nombreuses visites (plus de 25 en mars « sans compter les allers-retours dans la journée »), « sachant qu’il travaille dans un restaurant ». - La fréquence de ces visites est effectivement tout à fait considérable (41 entre le 1er et le 21 mars), n’en déplaise au Comité social qui les qualifie le 23 mars de « faible nombre » et n’ouvre aucune « détection précoce » de ce fait. - Le relevé de la carte-client du joueur démontre une perte nette de 2'836.75 francs, en 54 visites, entre 10 février et le 20 mars 2022; cette évaluation a lieu le 21 mars. - Le suivi vidéo pour la journée du 19 mars établit une perte en un jour de 1'609.55 francs; ce suivi est réalisé le 30 mars. - Le fait d’emprunter de l’argent à un tiers est considéré par X. SA comme un critère de risque accru justifiant l’ouverture immédiate d’une détection précoce. Ces emprunts, d’abord seulement soupçonnés par le personnel, sont confirmés par revue vidéo le 30 mars.

26/35 ESBK-A-BB8C3401/1 De fait, les raisons pour lesquelles H. a été signalé par le personnel au département « concept social » ne relèvent pas uniquement de sa relation avec une femme plus âgée. S’ajoutent à cela des visites effectivement très fréquentes et des pertes réelles que X. SA n’a pas cru bon de confronter aux possibilités financières du joueur. Il s’ensuit que les observations de X. SA ne modifient pas l’appréciation de la CFMJ dans ce dossier.

i) A l’égard de I. (n°5900), X. SA se limite à reprendre l’exposé des faits donnée plus haut en soulignant la rapidité de son action : signalement le 10 janvier 2022; premier entretien le 11; ouverture d’une détection précoce le 12; nouvel entretien le 13 janvier; réalisation d’un suivi vidéo le 17 qui confirme des pertes équivalentes à son salaire mensuel en 2 jours; exclusion du joueur le 25 janvier 2022. La maison de jeu estime ainsi avoir « réagi, ici aussi, avec toute la célérité attendue ». Cette appréciation de X. SA contredit ses déclarations du 31 octobre 2022 et où elle affirmait que ce joueur « aurait dû être clarifié et exclu provisoire après l’entretien ». Et de fait, ce n’est pas agir avec la célérité requise que de regarder perdre un joueur dont on connaît avec acuité la vulnérabilité. Il s’ensuit qu’à l’égard de ce dernier joueur également, les observations de X. SA ne modifient pas l’appréciation de la CFMJ. 15. Dans l’intégralité des cas retenus dans la présente, il apparaît dès lors que X. SA a attendu ou s’est autrement abstenue d’intervenir, lors même les renseignements en sa possession étayaient suffisamment ses soupçons initiaux. Le signalement ou toute autre forme de détection précoce crée un soupçon dont la maison de jeu doit ensuite éprouver la substance. Lorsqu’elle dispose d’ores-et-déjà, au moment de la détection, d’informations qui, soit confirment d’importantes dépense du joueur ou alors témoignent d’un risque manifeste de dépendance au jeu, elle doit agir immédiatement. De même, si au cours de son observation elle constate que les déclarations du joueur ne recoupent pas son comportement, elle agira dès que cette contradiction lui sera connue. Une procédure d’observation n’a de sens que si les soupçons ne sont pas déjà suffisamment étayés. Sitôt qu’ils le sont objectivement, y compris en cours de procédure, les mesures appropriées doivent être prises. Faute de quoi, il ne saurait être question de détection précoce. Il n’est pas acceptable en effet qu’un joueur soit observé à perdre alors qu’il devrait être exclu. Il convient également de souligner que X. SA, par le biais de sa carte-client, dispose d’informations nombreuses sur les habitudes de sa clientèle et qu’elle n’en fait aucun usage aux fins de détecter précocement, par exemple, les pertes importantes. Ces informations ne sont utilisées qu’une fois la détection déjà survenue et, potentiellement, les dommages subis par le joueur. Cet usage sélectif de l’information n’est pas compatible avec la protection sociale des joueurs (arrêt du TF 2C_249/2010, c. 4.5 et ATF 140 II 384, c. 5.2.2). Au terme des développements qui précèdent, la maison de jeu ne saurait être suivie lorsqu’elle affirme que seuls deux voire trois cas illustreraient effectivement un « une gestion […] qui aurai[t] pu être améliorée ». Il convient d’observer en premier lieu que l’idée que seuls deux, voire trois dossiers auraient pu être mieux traités est très notablement différente de celle que X. SA a fait figurer dans sa communication du 31 octobre 2022 (let. K, supra). Ensuite, dans l’intégralité des dossiers retenus, ses observations échouent à établir que les décisions adaptées à la situation auraient été prises. Quant aux éléments que la maison de jeu apporte à plusieurs dossiers (extraits du registre du commerce ou documents financiers), ils appellent enfin la remarque qui suit : est reproché à X. SA d’avoir pris des mesures objectivement incompatibles avec les informations qu’elle détenait sur les joueurs concernés. Il n’est ainsi pas question

27/35 ESBK-A-BB8C3401/1 d’affirmer ici et de façon univoque que, dans chacun des 9 cas retenus, les joueurs étaient effectivement et à chaque fois surendettés, engageaient des mises sans rapport avec leurs revenus ou leurs fortunes ou ne remplissaient pas leurs obligations financières, la responsabilité d’une telle appréciation appartenant principalement à la maison de jeu. Dès lors, le fait pour X. SA d’établir aujourd’hui, des mois après les faits, avec plus ou moins de succès, la santé financière de certains joueurs ne saurait la disculper de n’avoir pas, au moment de sa décision, disposé des éléments nécessaires à l’appui de celle-ci. Aussi bien, la preuve que ces joueurs ne seraient pas ou plus en danger à l’heure actuelle ne constitue pas une circonstance atténuante, mais l’absence d’une circonstance aggravante. La protection des joueurs contre les dangers liés au jeu excessif suppose que la maison de jeu se mette en état, non seulement de détecter les joueurs à risque, mais aussi de prendre à leur endroit des mesures adaptées en temps utile. S’il n’apparaît pas, dans les cas précités, que la détection ait en elle-même posé problème (encore que les données de la carte-client ne fussent pas utilisées à cette fin), il n’en est pas de même de la décision. Les observations de X. SA sont particulièrement révélatrices à cet égard qui se concentrent, soit sur quelques aspects isolés de chaque cas, tels que la rapidité de la procédure (C.; E.; F.; G.; T.S.R) ou le caractère plus ou moins injustifié du signalement initial (B.; D.; H.), soit sur des éléments de preuves recueillis a posteriori (A.), mais semblent ignorer les résultats des relevés de pertes et autres revues vidéo ou les budgets articulés par les joueurs eux-mêmes. De fait, X. SA n’explique pas ce paradoxe qu’il y a à se procurer de nombreuses informations sur la situation d’un joueur, tout en ne s’en servant pas ou très peu au moment de la décision. Ses déclarations ne permettent pas dès lors de conclure qu’elle aurait pleinement compris le comportement qui lui est reproché dans la présente. Du reste, les mesures qu’elle a prises, et dont il sera question plus loin, n’invitent pas à une autre conclusion, tant il est vrai qu’elles se portent essentiellement à un processus de détection qui n’est pas contesté en l’espèce. Partant, en n’ordonnant pas d’exclusion alors que des éléments objectifs en sa possession fondaient le soupçon étayé que les joueurs concernés engageaient des mises sans rapport avec leurs revenus et fortune, X. SA a manqué à ses obligations aux termes de la législation. Quant au principe de la sanction 16. La concessionnaire doit exploiter la maison de jeu avec diligence et intégrité, en pleine conscience des responsabilités qui sont les siennes. Il lui incombe de remplir les conditions légales de la concession pendant toute la durée de celle-ci (Acte de concession de X. SA, pt. 1.1). Le respect de la législation entre aux conditions de la concession de sorte qu’un manquement à la première atteint également la seconde. La concessionnaire doit s’organiser d’une manière qui garantisse, structurellement et fonctionnellement, une activité commerciale irréprochable (art. 8, al. 1er, LJAr). Elle doit se doter des procédures et procédures de contrôle nécessaires à cette fin (v. art. 41, al. 1er, OJAr). La CFMJ retire la concession si son titulaire ou l’une des personnes auxquelles il a confié la gestion de la maison de jeu contrevient de manière grave ou répétée à la LJAr ou à ses dispositions d’exécution (art. 15, al. 2, let. a, LJAr). Dans les cas de peu de gravité, la CFMJ peut suspendre la concession, la restreindre ou l’assortir de conditions et de charges supplémentaires (idem, al. 3). Si elle constate une violation de la législation sur les jeux d’argent ou toute autre irrégularité, la CFMJ peut ordonner les mesures nécessaires au rétablissement de l’ordre légal ou la suppression de l’irrégularité (art. 98, let. h, LJAr), l’éventuel produit illicite des jeux devant être affecté à l’assurance-vieillesse

28/35 ESBK-A-BB8C3401/1 et survivants (AVS) (art. 56 LJAr). La CFMJ peut en outre sanctionner administrativement le titulaire de la concession qui aura contrevenu aux dispositions légales, à la concession ou à une décision ayant force de chose jugée. Le montant de la sanction peut aller jusqu’à 15 % du produit brut des jeux (PBJ) réalisé au cours du dernier exercice (art. 100 LJAr). 17. Le retrait ou la suspension de la concession constituent des mesures de dernier recours. Dans les cas de moindre importance, la CFMJ peut prononcer des sanctions administratives au sens de l’article 100 LJAr (FF 2015 7627, 7680 et 7681). Les manquements constatés à l’occasion de la présente procédure ne mettent pas en danger les conditions de la concession à un point tel que le retrait ou la suspension de celle-ci s’imposeraient. Les fautes commises, néanmoins, ne doivent plus se reproduire, en sorte qu’une sanction paraît une mesure adaptée. De fait, dans l’esprit du législateur, la sanction administrative doit avoir un effet préventif déterminant sur l’efficacité de la loi dans son ensemble (FF 1997 137, 184). Cette volonté exprimée à l’égard de l’ancienne loi sur les jeux d’argent est transposable à la LJAr qui en a repris pour l’essentiel la substance. Dans le cas présent, un simple avertissement n’aurait pas semblable effet préventif et ne tiendrait pas dûment compte de la gravité de faits constatés. Les conditions d’une sanction sont par conséquent réunies dans la présente espèce. Quant à la qualification de la violation 18. Dans tous les cas de violation de la législation où il serait disproportionné de retirer ou suspendre la concession, la CFMJ peut prononcer une sanction administrative. Il n’est pas nécessaire pour, qu’une sanction soit ordonnée, que la violation ait été commise au profit de la maison de jeu (FF 2015 7627, 7717). La sanction administrative doit être adaptée à la gravité des faits constatés. A cette fin, la CFMJ a distingué quatre catégories de violations susceptibles d’entraîner une sanction administrative, la première étant limitée à des cas de non-observation de prescriptions d’ordre et n’étant sanctionnée qu’en cas de récidive. Au-delà de ce seuil, le montant de la sanction s’établira entre 0.15 % et 1 % du PBJ du dernier exercice si la violation est légère, entre 1 % et 5 %, si elle est moyennement grave, et entre 5 % et 15 %, si elle doit être qualifiée de grave. Selon la pratique de la CFMJ, il y a infraction légère lorsqu’une (seule) norme juridique a été enfreinte, que l’on a connaissance de l’infraction ou que l’on aurait dû en avoir connaissance, qu’elle n’a été commise qu’une seule fois, qu’elle n'a pas ou peu de conséquences et, surtout, qu’elle ne constitue pas une menace sérieuse pour les objectifs de la LJAr. L’infraction est moyennement grave lorsqu’une ou plusieurs normes de la loi ou de la concession ont été enfreintes, que le comportement est intentionnel, relève du dol éventuel ou constitue une négligence grossière, ou encore lorsque le dispositif de contrôle était insuffisant à prévenir l’infraction ou à la détecter à temps. Elle est également de gravité moyenne lorsque des conséquences relativement importantes sont à craindre, que l’infraction est grave dans le cas particulier ou qu’elle a été commise de manière répétée et qu’elle met en danger ou porte atteinte aux objectifs de la LJAr. En revanche, il y a infraction grave lorsqu’une ou plusieurs normes ont été violées de manière flagrante, que la violation a été commise intentionnellement et dans l’intention de nuire ou avec la participation des organes de la maison de jeu, que l’infraction a été commise de manière répétée sur une longue période et ne concerne pas seulement un cas isolé, et que les objectifs de la LJAr sont directement compromis. 19. X. SA juge, pour le cas où la CFMJ estimerait devoir la sanctionner, que l’ajustement devrait s’effectuer à la lumière des trois jurisprudences rendues à l’heure actuelle en matière de sanction pour manquement aux obligations de protection sociale (ATF 140 II 384; arrêt du TF 2C_949/2010; arrêt du TAF B-439/2009). Toutes portant sur des

29/35 ESBK-A-BB8C3401/1 volumes financiers et des durées particulièrement importants, les cas retenus par la CFMJ seraient « largement moins graves » et suggèreraient, tout au plus, un manquement léger à la législation. La loi ne fixe pas de limite de mises à partir de laquelle une sanction deviendrait possible en cas de manquement. De fait, les « petits » joueurs ont droit à une protection équivalente aux « grands ». Le montant de la sanction, du reste, a été explicitement détaché de celui du dommage subi par le joueur dans la nouvelle législation (FF 2015 7627, 7717). La même remarque vaut pour la durée de l’infraction. Que les jurisprudences évoquées par X. SA aient toutes porté sur des durées se comptant en années et / ou des montants particulièrement importants ne rend pas une sanction impossible dans des cas différents. La gravité d’un manquement en matière de protection sociale se mesure en effet relativement à la situation des joueurs concernés. Aussi est-il tout à fait envisageable que, même en présence de montants « peu élevés » ou d’une durée « relativement limitée » un manquement puisse être qualifié de « moyennement grave », voire de « grave ». 20. Dans le cas d’espèce, X. SA a méconnu son obligation de prendre les mesures appropriées pour protéger les joueurs contre la dépendance au jeu et l’engagement de mises sans rapport avec leur revenu et leur fortune (art. 71 LJAr). Elle n’a pareillement pas exclu des personnes dont elle savait ou devait présumer qu’elles étaient surendettées, ne remplissait pas leurs obligations financières ou engageaient des mises sans rapport avec leur revenu et leur fortune (art. 80, al. 1er, LJAr). X. SA savait ou devait présumer que, dans les cas présentés plus haut, son inaction pouvait conduire à des problèmes financiers ou les aggraver. Cette inaction revient à une négligence grossière, voire au dol éventuel. Il convient de souligner que les dispositions précitées concrétisent le premier objectif de la législation sur les jeux d’argent, savoir la protection de la population contre les dangers inhérents aux jeux d’argent (art. 2, let. a, LJAr). Les manquements dont il est question ici sont de surcroît particulièrement éloquents. Représentant 5 % des quelque 180 dossiers examinés par la CFMJ au cours de son inspection, ils ne sauraient être regardés comme des erreurs ponctuelles. Cette proportion grimpe à 19 % si l’on tient compte de tous les cas non relevés par la CFMJ mais dont le casino admet néanmoins qu’ils auraient pu être traités « autrement » ou qu’ils n’ont pas respecté les procédures mises en place. Il ne s’agit pas en outre d’un manquement isolé, mais d’une violation répétée de ses devoirs légaux par la maison de jeu. A cela s’ajoute le défaut d’une organisation qui aurait permis de les prévenir, les détecter à temps et empêcher qu’ils ne se reproduisent. 21. Les considérations qui précèdent doivent faire qualifier les infractions commises dans leur ensemble comme de gravité moyennement importante, au sens de la pratique de la CFMJ. Quant au montant de la sanction 22. Le cadre défini par la qualification de l’infraction détermine la fourchette dans laquelle se situera le montant de la sanction (« ajustement global »). Pour une infraction de gravité moyennement importante, la sanction peut ainsi s’établir entre 1 % et 5 % du PBJ de l’exercice précédent. Selon la pratique de la CFMJ, les facteurs tels que l’atteinte à différents domaines de la législation, la durée et l’ampleur de l’infraction jouent en défaveur de la maison de jeu. A l’inverse, l’annonce spontanée de l’infraction ou des erreurs à la CFMJ, la prise aussitôt de mesures correctives jouent en faveur de la maison de jeu. Dans un deuxième temps, le comportement de la maison de jeu au cours de la procédure permet une correction éventuelle du résultat (« ajustement fin »).

30/35 ESBK-A-BB8C3401/1 Ajustement global 23. Dans le cas présent, s’il est vrai que seul un des domaines de la législation est touché (la protection sociale), la durée (jusqu’à deux ans séparent l’irrégularité de son constat, respectivement, de la prise de mesures), le caractère manifeste et l’ampleur de l’infraction (de 5 % à 19 % des dossiers entre 2021 et 2022) jouent en défaveur de la maison de jeu. L’infraction n’a par ailleurs pas été annoncée à la CFMJ qui l’a elle-même relevée dans le cadre de ses activités de surveillance. Ces deux constats poussent la sanction vers le haut, soit vers 4 % et plus. 24. Quant aux mesures prises par la maison de jeu à découverte de l’irrégularité, on soulignera qu’elles l’ont été en raison de la procédure ouverte par la CFMJ et non spontanément, parce que X. SA aurait elle-même identifié le problème. X. SA conteste ce dernier point et affirme, dans ses observations, que des mesures d’amélioration ont été prises « avant et immédiatement après le début de la procédure » et que pour ces dernières, « les processus internes pour aboutir auxdites mesures avaient déjà été entamés avant ». Premièrement, des « processus internes » en gestation ne constituent pas une mesure. Deuxièmement, à supposer que X. SA ait effectivement pris des mesures avant l’ouverture de la procédure, ces dernières ne pouvaient se rapporter à des cas dont elle jugeait encore, dans son rapport du 31 octobre 2022, qu’ils ne posaient pas problème. Troisièmement, cette relecture des faits est amplement contredite par les écrits de X. SA au cours de la procédure. Ainsi, la lettre qu’elle a fait parvenir à la CFMJ en date du 26 septembre 2022 indique explicitement que c’est suite aux remarques de l’autorité dans son projet d’ordonnance provisoire (communiqué le 16 du même mois) qu’un plan d’action a été mis en place (Courrier à la CFMJ du 26.09.2022, lettre d’accompagnement,

p. 1, in fine). Par ailleurs, les résultats du réexamen des dossiers sociaux depuis 2021, communiqués le 31 octobre 2021, ignorent dans leur très grande majorité les cas dont il est question ici et aucune mesure spécifique n’a visé ceux-ci avant que le projet de décision finale ne soit transmis à X. SA le 9 décembre 2022. Tous les dossiers finalement rouverts l’ont enfin été à la suite du projet de décision de la CFMJ et en portent du reste la mention très explicite (« reprise dossier CFM » ou autre formule analogue). Les mesures introduites par X. SA à la suite et en raison de la procédure ne doivent donc être prises en compte qu’au titre de l’ajustement fin et ne contribuent pas à diminuer le résultat de l’ajustement global. 25. X. SA estime en outre que le fait qu’il s’agisse de la première procédure administrative à son encontre devrait jouer en sa faveur. Dans la mesure où l’infraction retenue ne concerne pas la non-observation d’une simple prescription d’ordre, la récidive n’est pas nécessaire. Qu’il s’agisse de la première procédure de sanction ouverte à l’endroit de X. SA ne contribue pas à influencer l’ajustement global. 26. X. SA juge enfin que « l’absence de directives claires et précises concernant le traitement de ce type de cas, qui [la] laisse [se] guider d’après les seuls jalons fixés par la loi et la jurisprudence », le caractère récent de la LJAr (2019) supposeraient que l’autorité circonstancie particulièrement les motifs de sa décision pour le cas où elle conclurait à une violation. Au nom du principe de la prévisibilité, X. SA de devrait ainsi pas se voir reprocher, ou du moins pas sévèrement, de n’avoir pas interprété correctement ses obligations en l’absence de directives de l’autorité.

31/35 ESBK-A-BB8C3401/1 Cette interprétation ne saurait être suivie. Le cadre légal prétendument récent dans lequel X. SA évoluerait depuis 2019 reprend en très grande partie et à dessein (FF 2015 7627,

7701) les règles qui avaient cours sous l’empire de l’ancienne Loi sur les maisons de jeu18. Par ailleurs, les cas dont il est question ici sont suffisamment clairs pour X. SA ait pu comprendre quels étaient ses devoirs à leur endroit. Cette objection de X. SA est conséquemment sans portée dans la présente décision. Ajustement fin 27. En l’espèce, il sera d’abord tenu compte des mesures organisationnelles prises par X. SA depuis l’ouverture de la procédure :

- Quant à la prévention, le casino annonce limiter ses offres publicitaires aux personnes âgées de plus de 21 ans désormais. Cette mesure, positive, n’appelle pas de commentaire particulier dans l’affaire en cause.

- Quant à la détection, le casino annonce avoir mis en place deux nouvelles limites de détection des visites fréquentes, 15 visites sur 10 jours pour tous les clients, et, en plus, 45 visites sur 90 jours pour les clients de moins de 21 ans. Cette mesure a été mise en place après que X. SA a admis que la très grande majorité des joueurs se faisant exclure chez elle n’avaient pas été préalablement détectés. Positive sur le fond, il faut néanmoins lui opposer que les manquements relevés plus haut relèvent moins de la procédure que de sa mise en œuvre. Dans tous ces cas, les joueurs ont été détectés, mais les décisions prises n’étaient pas adaptées.

- Quant à l’ouverture de la « détection précoce », jugée « parfois trop longue », la maison de jeu a déterminé trois catégories de joueurs pour lesquels celle-ci sera déclenchée automatiquement. Ce sont les joueurs entre 18 et 21 ans, ceux envisageant une exclusion ou ceux ayant indiqué avoir perdu beaucoup d’argent. Il est assurément positif que la maison de jeu se mette en état d’entamer immédiatement un suivi dans certaines circonstances et que sa décision de le faire ne soit pas dépendante du calendrier des séances de son Comité social. La détection du joueur, dans les cas exposés plus haut, est cependant moins un problème que les décisions prises ensuite. Dans l’ensemble des 9 dossiers, les joueurs ont été repérés, mais ils n’ont pas ou trop tard fait l’objet des mesures indiquées par leur situation.

- Quant à la durée de la « détection précoce », X. SA annonce l’avoir réduite de 8 à 4 semaines prolongeables « afin de prendre des mesures plus rapides ». Lorsqu’il constate qu’un joueur engage des mises sans rapport avec ses possibilités économiques, le casino doit agir immédiatement. Il doit le faire sitôt que ses soupçons sont suffisamment établis. Le processus d’observation vise précisément à établir ces soupçons. Lui attribuer une durée fixe n’a de sens que pour limiter le suivi d’une personne à l’égard de laquelle la maison de jeu n’a pas pu étayer ses soupçons. Prolonger un suivi n’apporte en soi aucune protection directe au joueur. Les modifications envisagées par X. SA ne peuvent donc être jugées positivement qu’à la condition que les mesures nécessaires à la protection du joueur puissent être prises dès que sa situation le requiert et non à l’échéance de sa période d’observation.

- Quant aux moyens de décision, X. SA annonce vouloir faire un usage accru du « Teledata » et prévoit de demander 3 revues vidéo au lieu de 2 pour les joueurs de moins de 21 ans. 18 Loi fédérale du 18 décembre 1998 sur les jeux de hasard et les maisons de jeu, Loi sur les maisons de jeu, LMJ (RS 935.52, abrogée).

32/35 ESBK-A-BB8C3401/1 Un relevé de solvabilité ne vaut que pour ce qu’il contient, pas pour ce qu’il ignore. En d’autres termes, et comme nous l’avons relevé plus haut (v. n°11, supra), il n’a d’intérêt que lorsqu’il constate la présence de poursuites ou d’autres signes d’insolvabilité. Un extrait « Teledata » ne peut pas être déterminant. Quant à l’information elle-même, il est important de souligner que dans tous les cas qui justifient la présente décision, X. SA avait les données nécessaires pour évaluer correctement la situation et ce indépendamment d’un quelconque « Teledata ». En ce qui concerne les revues vidéo, il importe également de rappeler que, peu importe leur nombre, elles doivent être employées de façon utile. De la même manière que prolonger une « détection précoce » ne contribue pas per se à protéger le joueur, multiplier les revues vidéo ne sert à rien si la première confirme déjà les soupçons. On observera enfin en passant que le suivi du joueur, les relevés de solvabilité et autres revues vidéo n’ont pas pour finalité de « fermer la détection précoce », comme X. SA paraît le suggérer dans sa lettre du 26 septembre (v. let. G supra) : ces mesures d’instructions visent à déterminer la réalité d’un besoin de protection.

- Quant au renforcement du service du « concept social », il n’appelle pas de commentaire particulier dans l’affaire en cause, attendu qu’il ne paraît pas que les problèmes constatés dans la présente décision seraient imputables à un manque d’effectif.

- Quant à l’évaluation du système, X. SA déclare que son réviseur inclura à l’avenir le « concept social » dans son mandat de contrôle. Faute des paramètres assignés à ce contrôle, nous ne pouvons apprécier sa portée et son utilité. Le contrôle interne des décisions en matière de protection sociale a gravement failli en l’espèce. Il est douteux cependant qu’une révision annuelle soit de nature à prévenir les incidents similaires à ceux constatés dans la présente. Utile, certes, le recours au réviseur n’en existe pas moins au premier chef pour procurer une assurance à la maison de jeu, non à ses joueurs. 28. Pour les raisons exprimées plus haut, il y a lieu de considérer que X. SA, si elle a effectivement pris rapidement des mesures d’amélioration, n’offre pas encore avec elles la garantie que les manquements relevés dans la présente décision ne se reproduiront pas. Les mesures prises se concentrent en effet, pour l’essentiel, sur le processus de détection et de suivi des joueurs, pas sur la décision ou le contrôle interne, lesquels sont pourtant au cœur des manquements observés ici. 29. Il convient également de prendre en compte l’attitude de X. SA à l’égard des joueurs présentés plus haut depuis l’ouverture de la procédure. On signalera en préambule que l’ordonnance provisoire du 3 octobre 2022 devait permettre à X. SA d’apprécier de façon critique ses décisions des deux années précédentes, de les adapter et de modifier de même ses processus de façon à garantir en tout temps un traitement approprié et proportionné à leur situation concrète des joueurs jugés à risque. Cette occasion n’a été qu’imparfaitement saisie par la maison de jeu, l’unanimité des joueurs retenus dans la présente, moins un, n’étant pas jugée problématique. Ce n’est qu’après que le projet de décision finale lui a été communiqué que X. SA a rouvert les dossiers de ceux qui n’étaient pas exclus19 et pris des mesures. Ainsi : 19 Les joueurs E. (n°5807), J.A. (n°5916), H. (n°5974) et I. (n°5900) étaient exclus au moment où la procédure a été entamée.

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- A l’égard de A. (n°5472), des recherches n’ont été faites sur l’existence des entreprises dont il se disait propriétaire que le 14 décembre 2022, la seule recherche opérée jusque- là ayant été un « Teledata » de résultat « moyen », le 14 octobre 2022. C’est également au 14 décembre 2022 seulement qu’une exclusion provisoire a été prononcée aux fins d’obtenir du joueur des preuves financières.

- A l’égard de B. (n°5452), X. SA a procédé de même, se limitant, avant que ne lui parvienne le projet de décision, à un « Teledata » le 26 septembre 2022. Des recherches dans le registre du commerce ne sont pas attestées avant le 14 décembre 2022. Aucune preuve financière n’a été requise et cette personne continue d’accéder librement à l’établissement.

- A l’égard de C. (n°5471), X. SA n’a pris aucune mesure au motif qu’il ne s’était plus présenté, ne tenant pas compte ce faisant que cela ne valait pas garantie a priori qu’il était hors de danger. Plus significatif encore, elle l’a laissé accéder aux jeux le 5 février 2023 après avoir pourtant appris de lui que son budget de jeu était de « en ce moment 0.- ». C’est après seulement, le 8, que son exclusion provisoire a été prononcée.

- A l’égard de D. (n°5729), n’a entrepris des démarches pour connaître ses moyens financiers que le 14 décembre 2022, date à laquelle X. SA a constaté qu’elle avait en plus perdu quelque 50'000 francs sur l’année (presque deux fois ce qu’il lui reste de fortune au 30 novembre 2022, d’après le relevé de compte figurant au dossier). Ce cas est particulièrement grave. De fait, par son inaction, X. SA a laissé se dissiper les moyens financiers de cette personne ne disposant pas de revenus importants. Elle a, à tout point de vue, tardé à agir.

- A l’égard de F. (n°5893), X. SA, après avoir jugé deux fois sans risque – mais sans preuve – sa situation, n’a rien entrepris, même après que l’audit de la ... a estimé que cette manière de faire n’était pas appropriée. Ce n’est, là encore, que le 14 décembre 2022 que la maison de jeu a finalement agi et l’a fait exclure en vue de lui demander des éléments financiers. 30. Il faut donc conclure que X. SA n’a pris de mesures à l’égard des joueurs qu’après qu’ils lui ont été expressément indiqués par la CFMJ et, pour le cas de D. en particulier, bien trop tard. Les observations qu’elle fait valoir à l’endroit des différents dossiers ne suggèrent pas enfin qu’elle aurait pleinement pris la mesure de ses obligations au regard de la loi, de sa concession et envers les joueurs. 31. Les considérations qui précèdent ne permettent pas de réviser, à la hausse ou à la baisse, le montant de la sanction. Résultat de l’ajustement 32. Dans le cadre d’une infraction de gravité moyenne, le montant de la sanction s’établit entre 1 % et 5 % du PBJ de l’exercice précédent. La durée de l’infraction et son ampleur, le fait qu’elle n’a pas été découverte par le casino lui-même mais par la CFMJ, placent la sanction dans une fourchette haute. Les mesures prises enfin ne contribuent pas à faire évoluer cette appréciation dans un sens ou dans un autre. Pour les raisons qui précèdent, la sanction s’établit à un montant équivalant à 4 % du PBJ de l’exercice 2021. Cette sanction doit assurer qu’à l’avenir, les infractions de cette espèce ne se reproduiront pas et que X. SA se dotera des procédures et processus adéquats à cette fin, spécialement en matière de décision et au plan du contrôle de ces dernières.

34/35 ESBK-A-BB8C3401/1 Quant aux frais de la procédure 33. La CFMJ perçoit, pour ses décisions et prestations, des émoluments destinés à couvrir les frais encourus (art. 99, al. 1er, LJAr). Les émoluments sont calculés en fonction du temps investi et des connaissances techniques requises (art. 102 OJAr). Ils s’élèvent en l’espèce à 27’800 francs. Ce montant est échu dès l’entrée en force de la décision. Le délai de paiement est de 30 jours à compter de l’échéance. Une facture ainsi qu'un bulletin de versement seront envoyés dans les prochains jours par pli séparé (art. 108 OJAr et art. 12 OGEmol20). 20 Ordonnance générale sur les émoluments; OGEmol; RS 172.041.1.

35/35 ESBK-A-BB8C3401/1 Par ces motifs : 1. Une sanction administrative d’un montant de 570’850 francs est prononcée à l’encontre X. SA. 2. X. SA procèdera au réexamen complet de l’intégralité de ses dossiers de protection so- ciale depuis 2021 et prendra à l’égard de tous ceux pour lesquels cela s’imposera des mesures compatibles avec la présente. 3. Elle amendera ses procédures dans la mesure nécessaires au non-renouvellement d’in- cidents comparables. 4. Les frais de procédure s’élèvent à 27'800 francs et sont mis à la charge de X. SA. 5. La présente décision est notifiée à : X. SA

Commission fédérale des maisons de jeu CFMJ Fabio Abate Président La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal administratif fédéral, case postale, 9023 St-Gall, par voie de recours, dans les 30 jours qui suivent la notification (art. 44, art. 47 à 50 PA21). Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l’expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu’elles se trouvent en ses mains (art. 52 al. 1 PA). 21 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative; PA; RS 172.021.